II SA/Ke 374/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2008 sprawy ze skargi W.L. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 374/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał A. i K. Z. dokonać rozbiórki- przywrócenia do stanu pierwotnego realizowanej drogi dojazdowej do działki oznaczonej nr ewid. gruntów [...], stanowiącej łąkę na odcinku długości ok. 70 m i szerokości średnio 5,0 m. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że oględziny przeprowadzone na działce o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...] wykazały, że K. Z. w 2002r. przystąpił do utwardzenia dojazdu do wskazanej działki bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Inwestor dokonał usunięcia około 30 – centymetrowej warstwy ziemi na długości 70m i szerokości średnio 5m wraz z utwardzeniem gruzem i rumoszem oraz montażem rury PCV o średnicy 150 mm mającej za zadanie odwodnienie dojazdu. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez A.i K. Z., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, wobec czego organ I instancji powinien rozważyć zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, będącego podstawą do zaniechania dalszych robót budowlanych, a nie rozbiórki. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie A. O.-L. i W. L. W realizacji ostatecznej decyzji organu odwoławczego z dnia [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A. i K Z. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy utwardzeniu dojazdu na działkę oznaczoną nr ewid. [...], położoną w P. od strony ul. [...] na długości ok. 70 m i szerokości średnio 5 m. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 983/03, po rozpoznaniu skargi W. L., uchylił powyższe postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że jak się wydaje, organ I instancji poczuł się związany stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...], nakazującą dokonanie rozbiórki i przywrócenie realizowanej drogi dojazdowej do stanu pierwotnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem z treści art.138 § 2 kpa nie wynika, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, by organ odwoławczy był uprawniony do udzielania wskazówek co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił, że z ustaleń faktycznych przytoczonych przez organ II instancji wynika jasno, z jakim obiektem budowlanym mamy do czynienia (zamontowanie bramy o szerokości 5,00 m wraz z wykonaniem podkładu betonowego o powierzchni ok. 10 m2, ułożenie krawężników betonowych od strony wschodniej tj. działki M. K. na odcinku o długości 4,0m) i wskazał, że art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) odnosił się do obiektów budowlanych, a obiektem budowlanym jest budowla. Przez wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., pojęcie "drogi" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę której celem jest przystosowanie do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W pojęciu "drogi" użytym w przepisie art. 3 pkt 3 mieszczą się wszystkie rodzaje dróg, bowiem ustawodawca nie uczynił w tym przepisie zastrzeżenia, iż przez budowlę rozumie jedynie drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że gdyby przyjąć rozumowanie organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...], iż art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., nie można zastosować w sprawie z uwagi na to, że prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, to paradoksalnie należałoby oczekiwać, aż samowolny inwestor całkowicie "ukształtuje obiekt budowlany" i dopiero wtedy stosować sankcję rozbiórki. Ustalenia organów wskazują jednoznacznie jaki rodzaj obiektu budowlanego (budowli) inwestor wykonał i w związku z tym sprawę należało rozpatrzeć pod kątem dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Po rozpatrzeniu wspomnianej już wyżej skargi W. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki (druga skarżąca A. O.-L. zmarła), Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt II SA/Kr 576/07). W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że kontrola decyzji administracyjnej odnosić musi się do stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem przy uwzględnieniu aktualnych wówczas okoliczności możliwa jest ocena legalności działania organu. Odnosząc się do opisanego wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że opisany tam stan faktyczny już nieco różnił się od stanu opisanego w zaskarżonej decyzji: inwestor zamontował przesuwną bramę w wykonaniem podjazdu betonowego i ułożył na długości 4m krawężniki. Nie można jednak nie podzielić zawartej w uzasadnieniu w/w wyroku krytyki odnoszącej się do niemożności stosowania art. 48 Prawa budowlanego w toku procesu budowlanego. Krytyka ta odnoszona do sprawy niniejszej ma następujące znaczenie: Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady, wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie. Uchylenie się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, uzasadnione może być tylko istotnymi brakami w zakresie "wyjaśnienia sprawy". Tymczasem braki w zakresie ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie zostały wskazane, a wręcz przeciwnie: organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za własne i nie poddał ich nawet w wątpliwość. Enigmatycznie jedynie stwierdził, że "prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego". Brak jakiegokolwiek powiązania cytowanej konstatacji z treścią przepisu art. 48 (dotyczącego przecież obiektów nie tylko wybudowanych, ale i będących w trakcie budowy), z opisem stanu robót, a także z - jak się wydaje niekwestionowanym nawet przez inwestora - faktem budowy drogi, uniemożliwia pozytywną weryfikację zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo bowiem w ogóle, z jakiego powodu organ uznał, że "sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości". Jeśli znany był stan wykonanych samowolnie robót, to ocena czy mieści się on w hipotezie normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego nie była kwestią "wyjaśnienia sprawy w całości", lecz odpowiedniej subsumcji. Także wskazanie co do skierowania sprawy do trybu regulowanego przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie tylko nie zostało w ogóle uzasadnione, ale też samo w sobie nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że z treści przekazanych przez strony informacji wynika, że stan faktyczny w chwili obecnej przedstawia się zupełnie odmiennie i ta okoliczność, a także kolejne zmiany stanu prawnego muszą być przez organ uwzględnione w toku dalszego postępowania. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie odwołanie A. i K. Z. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Organ II instancji, po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści zapadłych w sprawie wyroków sądowych wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 14 maja 2008r. ustalono, że działka Nr [...] od strony północnej graniczy z drogą powiatową (ul. [...]), z której wykonany został zjazd o szerokości ok. 5,05m. Zasadnicza część działki usytuowana jest w kierunku południowym od ul. [...] i nie posiada dojazdu z drogi publicznej, poza częścią działki tworzącą pasmo o szerokości ok. 3,5 m (brak możliwości określenia w terenie przebiegu granic działki od strony wschodniej). Pasmo to od zasadniczej części działki ogrodzonej oddzielone zostało metalową bramą przesuwną o szerokości ok. 4,92m i wysokości ok. 1,6m. Od strony zachodniej teren działki stanowiący pasmo terenu został oddzielony od posesji sąsiedniej, (na której znajduje się budynek mieszkalno-usługowy) ogrodzeniem o betonowym cokole. Pasmo działki od zjazdu z drogi powiatowej do bramy przesuwnej stanowi grunt rodzimy wymieszany z rumoszem kamiennym, porośnięty w części roślinnością z widocznymi kamieniami wapiennymi wystającymi ponad otaczający teren działki. W części środkowej rozpatrywanego odcinka działki widoczny wylany-związany beton tworzący 2 nieregularne zastoiska. Przed bramą przesuwną wykonana została monolityczna płyta betonowa o szerokości ok. 3,60m i długości 3,50m. W odległości ok. 3,5m od linii ogrodzenia posesji po stronie zachodniej usytuowane zostały obrzeża drogowe leżące na gruncie w sposób nieregularny. W dniu oględzin nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych. Na terenie sąsiedniej działki od strony wschodniej realizowane są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podkreślił, że wydając decyzję z dnia [...] organ wadliwie zakwalifikował budowę drogi dojazdowej jako roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działki, które z uwagi na ich samowolne wykonanie podlegają przepisom art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem do robót tych winien mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w czasie rozpoczynania budowy drogi we wrześniu 2002 r. oraz w dacie wydania decyzji z dnia [...] obowiązywał przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na zmianę brzmienia przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, w chwili obecnej istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Wymaga to przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisu art. 48, w tym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. L. podnosząc, że organ II instancji wykracza poza zakres swoich kompetencji i wymusza sposób merytorycznego załatwienia sprawy przez organ I instancji. Skarżący zarzucił błędne uznanie i określenie w zaskarżonej decyzji, że sprawa wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości, gdyż stan wykonywanych samowolnie robót był już znany od 2002 r., co nie może być powodem ponownego rozpoznania sprawy lecz tylko odpowiedniej subsumcji przy uwzględnieniu obecnych stron postępowania, które uległy zmianie oraz potwierdzenia obecnego stanu na działce o nr ewid. [...]. Autor skargi wskazał, że w świetle art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie może sugerować organowi I instancji własnego poglądu prawnego co do sposobu załatwienia sprawy, tym bardziej, że samowola powstała w 2002 r., kiedy zastosowanie miały przepisy opublikowane w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126. W. L. zarzucił, że wskazywanie na odmienne brzmienie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest niestosowne, gdyż nie może mieć on zastosowania, a co za tym idzie nie może nastąpić legalizacja tej budowy. Skarżący nadmienił, że samo pojęcie drogi nie uległo zmianie w świetle przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która podlega dyspozycji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Jak wynika z ustaleń organów, w roku 2002 K. Z. przystąpił do utwardzenia dojazdu do działki nr [...] w P. od strony ulicy [...], bez wymaganego przepisami ustawy pozwolenia na budowę. Utwardzenia dokonano gruzem i rumoszem po uprzednim wykonaniu koryta tj. usunięcia ok. trzydziestocentymetrowej warstwy ziemi. Przy końcu tego utwardzonego pasa gruntu inwestor zamontował bramę przesuwną, przed którą wylał płytę betonową o szerokości 3,60 m i długości 3,5 m. Już w uzasadnieniu opisywanego wyżej wyroku z dnia 23 stycznia 2007r. (II SA/Kr 983/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą, o jakiej mowa w art. 3 ust.1b w zw. z art. 3 ust.3 ustawy, czyli z obiektem budowlanym, którego samowolna realizacja powodować musi reakcję organów nadzoru budowlanego podjętą w trybie art. 48. Stanowisko to podzielił także ten sam Sąd w cytowanym już uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Kr 576/07) i wyraża je Wojewódzki Sąd Administracyjny aktualnie, rozpoznając niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące zarówno dla tego sądu jak i dla organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że A. i K. Z. przystępując do utwardzania dojazdu do działki o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopuścili się samowoli budowlanej w odniesieniu do obiektu budowlanego, a zatem zastosowanie w sprawie do usunięcia skutków tej samowoli będzie miał art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej jest obecnie decyzja drugoinstancyjna o charakterze kasacyjnym, podjęta w dniu [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I-szej instancji, jaka zapadła w dniu [...]. Nietrudno zauważyć, że pomiędzy rozstrzygnięciami obu organów upłynęło ponad 5 lat, a zmiana stanu prawnego jaka w międzyczasie nastąpiła ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji objętej skargą. W chwili orzekania przez organ I instancji, mający w sprawie zastosowanie przepis art. 48 ustawy obowiązywał w następującym brzmieniu: właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. (Dz. U. 00.106.1126) Aktualnie, przepis art. 48 w ustępach 2-5 przewiduje możliwość legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ): 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej, stosuje się przepis ust. 1, czyli organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Jeżeli budowa nie została zakończona, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa wyżej, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skargi prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 48 w aktualnym jego brzmieniu, co wynika wprost z treści art. 2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888 ze zm.), zgodnie z którym do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 31 maja 2004r.), stosuje się przepisy przez nią wprowadzone, z zastrzeżeniem ust.2-4 (nie dotyczących stanu faktycznego w sprawie). Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, jako organ orzekający merytorycznie, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Organ ten orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego obowiązujących w dacie własnego rozstrzygnięcia. Jeżeli zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy orzeczeniem organu I-szej instancji, a orzeczeniem organu odwoławczego łączy się z potrzebą przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zachodzi konieczność zastosowania przez organ II-giej instancji art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy stanowiłoby bowiem niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. W niniejszej sprawie spełnione zostały niewątpliwie wszelkie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zmiana stanu prawnego jest bowiem na tyle istotna, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez inwestorów warunków niezbędnych do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, o jakich mowa w art. 48 ust.2 – 5 ustawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.