II OSK 1936/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 157, w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia na wniosek S. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S., prowadzącemu F. H. T., pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych, obejmującego budynek zaplecza biurowo-sanitarnego, wagę samochodową oraz kontener stalowy przeznaczony do składowania metali kolorowych na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzenia wód opadowych na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] w miejscowości T.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski podał, że żądający wszczęcia postępowania nadzorczego S. P. nie posiada przymiotu strony, co powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych. Organ ustalił, że S. P. nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a działki, których jest współwłaścicielem (nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]) znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, określonym w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko braku interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu ograniczony jest do działek inwestora i nie obejmuje działek będących własnością S. P., które od działek inwestora oddziela działka nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, jak również zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. P. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi sytuacja wadliwie przeprowadzonego postępowania, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie rozważyły dokładnie kwestii położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do miejsca lokalizacji spornej inwestycji, a także nie wykazały, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie Sądu lakoniczne stwierdzenie organu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji nie zostało poparte żadnymi dowodami, na podstawie których Wojewoda Małopolski oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali, że nieruchomość skarżącego nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Brak wyjaśnienia tej kwestii oraz wyjaśnienia kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego nie pozwalał na definitywne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Sąd wskazał, że Wojewoda Małopolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Starosty Wadowickiego i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda Małopolski wskazał m.in., że "zgodnie z § 3 pkt 10 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzenie działalności usługowej lub produkcyjnej nie może powodować powstawania uciążliwości wykraczających poza granice działki, do której użytkownik ma tytuł prawny, a zwłaszcza odorów, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza". Oznacza to, że organ uznał, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza działki inwestora. Ponadto Sąd stwierdził, że przedmiotowa inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573). W przypadku gdyby organ uznał, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego powinien ten fakt uwzględnić w prowadzonym już postępowaniu z urzędu. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł S. S., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia: 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Małopolskiego w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia "innych" przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisu art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego pozwalającego ustalić, czy S. P. posiada interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. S. podnosił m.in., że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły na podstawie posiadanych przez siebie dowodów, że S. P. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, a następnie, że inwestycja zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, w żaden negatywny sposób nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą jego własność, co przesądza definitywnie o tym, że nie posiada on interesu prawnego, do wszczynania oraz występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. P. z wnioskiem o jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy. Kolejną odpowiedź na skargę kasacyjną, pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. złożyli A. i S. S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Zgodnie z art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji". Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji jest ograniczone do przypadków gdy z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie. Według art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Z żądaniem wszczęcia postępowania może wystąpić strona. Wymaga to zatem ustalenia, czy jednostka składająca żądanie wszczęcia postępowania spełnia przesłanki przyznania jej statusu strony w postępowaniu. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony ustanawia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jednostka ma status strony jeżeli w sprawie ma interes prawny, który ustalony jest na podstawie przepisów prawa materialnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywodził, że organy obowiązane były ustalić czy na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), S. P. ma interes prawny w sprawie. Obowiązane były ustalić czy nieruchomość S. P. jest położona w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie w tym zakresie jest prawidłowe tylko po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego jednostki nie mogą być dokonane poza formami postępowania administracyjnego. Dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o nieważność decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Pozbawienie udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia strony prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Ustalenie interesu prawnego S. P. wymagało podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Wskazuje na to też uzasadnienie skargi kasacyjnej jakie czynniki należało uwzględnić przy badaniu interesu prawnego w sprawie. Dokonanie ustaleń poza formami postępowania wyjaśniającego, regulowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pełni prawidłowo Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.