I OSK 1491/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, , , po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Warszawskie Przedsiębiorstwo Budowlano-Montażowe "Śródmieście" w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1110/08 o odrzuceniu skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Warszawskie Przedsiębiorstwo Budowlano-Montażowe "Śródmieście" w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1110/08, odrzucił skargę Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Warszawskie Przedsiębiorstwo Budowlano-Montażowe "Śródmieście" w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja, której dotyczy skarga, wydana została przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 157 § 1 i § 3 Kpa, który stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przedmiotowej sprawie organem właściwym jest zatem Minister Infrastruktury. Zgodnie z art. 127 § 3 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - o czym skarżący został pouczony w zaskarżonej decyzji. Wniesienie zatem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję, co do której ustawa przewiduje możliwość zwrócenie się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd uznał za niedopuszczalną ze względu na niewyczerpanie trybu określonego art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Warszawskie Przedsiębiorstwo Budowlano-Montażowe "Śródmieście" w Warszawie i zaskarżając je w całości podniósł zarzut naruszenia art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 174 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 127 § 3 kpa poprzez nie wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa sprawa była już ponownie rozpatrywana przez Ministra, bowiem Syndyk Masy Upadłości WPBM "Śródmieście" wniósł do ówczesnego Ministra Budownictwa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego, odmawiającej stwierdzenia uwłaszczenia nieruchomości. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody Warszawskiego. Niezależnie od powyższego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że stosownie do art. 127 § 3 kpa, od zaskarżonej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże wniosku takiego nie można zaliczyć do środków odwoławczych, gdyż wniesienie takiego środka nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia. Zdaniem skarżącego, według reguł wykładni gramatycznej decyzja wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze jest decyzją ostateczną, w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Skarżący stwierdził, iż przepis art. 127 § 3 kpa jest regulacją wyjątkową, a w konsekwencji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją wydaną w pierwszej instancji przez ministra należy uznać za nadzwyczajny środek zaskarżenia służący od decyzji ostatecznej. Od decyzji takich służy więc również skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Warszawskie Przedsiębiorstwo Budowlano-Montażowe "Śródmieście" w Warszawie uznając, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia jakie przysługiwały mu przed organem właściwym w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku Syndyka Masy Upadłości WPBM "Śródmieście" o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji toczyło się już w związku z wnioskiem Syndyka z dnia [...] września 2006 r. i zostało zakończone decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Infrastruktury był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 157 § 1 Kpa. Jest to zatem decyzja pierwszoinstancyjna i stosownie do treści art. 127 § 3 kpa, stronie przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że jest to nadzwyczajny środek zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa bowiem pogląd, że jest to swoisty zwyczajny środek zaskarżenia, gdyż posiada wszelkie cechy środka odwoławczego, (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 44). Wprawdzie, trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że środek ten nie przenosi sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia, jednakże w powołanej wyżej uchwale stwierdzono, że nie ma znaczenia, że w/w przepis stanowi odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w zasadzie tej punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast kwestią drugorzędną jest, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji. Zauważyć ponadto należy, iż poza dewolutywnością, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy charakteryzuje się wszystkimi cechami odwołania, w szczególności służy weryfikacji wydanej już decyzji w przypadku, gdy strona jest z niej niezadowolona. Wniosek ten wstrzymuje także uzyskanie przez zaskarżoną decyzję przymiotu decyzji ostatecznej. Stosownie bowiem do art. 127 § 3 kpa zdanie 2 do wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w razie wydania decyzji w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Dopiero bowiem nowa decyzja wydana w wyniku rozpoznania tego wniosku może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, iż Syndyk Masy Upadłości WPBM "Śródmieście", składając skargę na pierwszoinstancyjną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie spełnił określonej w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki dopuszczalności skargi i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, skargę odrzucił. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.