II OSK 1925/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 969/08 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzje Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia prawa własności wspólnoty gruntowej we wsi Ś. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W związku z wnioskiem złożonym przez P. T. w dniu 28 stycznia 2008 r., Starosta Powiatu Wyszkowskiego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydaną przez Starostę Powiatu Wyszkowskiego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. T. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do jego wznowienia. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja została doręczona przez podanie do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez ogłoszenie wywieszone w urzędzie gminy na okres 14 dni. Należało zatem uznać, że decyzja ta została doręczona również wnioskodawcy, a za datę jej doręczania należało uznać dzień 30 sierpnia 2004 r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania powinien zostać złożony do dnia 30 września 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek P. T. z dnia 28 stycznia 2008 roku należało uznać za złożony po terminie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. T., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7-10 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący uzyskał informacje o wydaniu przez Starostę Powiatu Wyszkowskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 roku dopiero w dniu 4 stycznia 2008 r., z treści pisma Starostwa Powiatu Wyszkowskiego. Skarżący podniósł, że postępowanie dotyczące ustalenia prawa własności wspólnoty gruntowej wsi Ś. trwało wiele lat. Wszystkie wydawane decyzje były mu doręczone, z wyjątkiem decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Skarżący pokreślił, że nie wiedział o wydaniu przedmiotowej decyzji. Stwierdził, że mieszka na obrzeżach wsi i nie przejeżdżał w pobliżu tablicy ogłoszeń, a mieszkańcy wsi nie mieli interesu w informowaniu go o jej wydaniu. Wyrokiem z dnia 17 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) decyzje w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału (art. 8 ust. 6 cytowanej ustawy). Przepis ten stanowi szczególną regulację, która wyłącza stosowanie zasad doręczania decyzji określonych w K.p.a. Zatem, zdaniem Sądu, należało uznać że przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 30 sierpnia 2004 r. także skarżącemu, w konsekwencji czego za ostateczny termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało uznać dzień 30 września 2004 r. Tym samym wniesione przez skarżącego w 2008 roku podanie o wznowienie postępowania należało uznać za spóźnione. Od powyższego wyroku P. T. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 148 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu , iż jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 148 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia następnego po doręczeniu decyzji w sposób przewidziany w art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zamiast od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 134 § 1 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpoznanie skargi w granicach danej sprawy, – art. 135 P.p.s.a. przez nie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 10 kwietnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia 18 lutego 2008 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa własności wspólnoty gruntowej wsi Ś., – naruszenie art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 109 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja została stronie skutecznie doręczona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia, gdy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Informacja ta może pochodzić zarówno od organu, jak i z dowolnego źródła. Nie ma znaczenia przy obliczaniu tego terminu dzień doręczenia decyzji. Podkreślono ponownie, że skarżący nie wiedział o wydaniu decyzji z dnia 11 sierpnia 2004 r., a informację o niej uzyskał dopiero w dniu 4 stycznia 2008 r. Zatem wniosek złożony w dniu 28 stycznia 2008 r. należało uznać za wniesiony w ustawowym terminie. W skardze kasacyjnej podniesiono, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego nie została zweryfikowana kwestia skuteczności doręczenia decyzji stronie. Podkreślono, że skoro organ administracji wydający decyzje z dnia 11 sierpnia 2004 r. nie uznał skarżącego za stronę postępowania, nie są skuteczne wobec niego przepisy regulujące kwestie doręczenia decyzji na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponieważ skarżący nie został poinformowany o zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, nie miał także możliwości powzięcia informacji że postępowanie zmierza ku końcowi lub też że decyzja został wydana. Szczególnie w sytuacji specyficznego trybu doręczania tej decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do kwestii doręczania decyzji "w sposób przyjęty w danej miejscowości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Artykuł 148 K.p.a., określający tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania jest przepisem procesowym a nie normą prawa materialnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dokonał wykładni § 2 tego przepisu. Ograniczył się jedynie (str. 4) do przytoczenia jego dosłownej treści. Już tylko z tej przyczyny zarzut "błędnej wykładni" tego przepisu należałoby uznać za chybiony. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że strona nie kwestionuje rozumienia przez Sąd tej normy prawnej lecz jej zastosowanie, przy błędnym jej zdaniem przyjęciu, że podanie decyzji do wiadomości, w sposób określony w art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest równoznaczne z "dowiedzeniem się" o tej decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Również tak sformułowany zarzut, należałoby uznać za nieuzasadniony. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że cytowany wyżej art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. stanowi szczególną regulację wyłączającą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniu decyzji. skoro ustawodawca przesądził w tym przepisie, że ogłoszenie decyzji, poprzez wywieszenie jej w urzędzie gminy na okres 14 dni, jest równoznaczne z doręczeniem a tym samym z "podaniem do wiadomości" to upływ tego okresu wyznacza dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ani Sąd, ani – tym bardziej – organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kwestionowania przepisu rangi ustawowej. Przyjęcie poglądu skarżącego, że mimo tego doręczenia o zachowaniu prawa do złożenia podania decyduje data, w której rzeczywiście dowiedział się o decyzji, podważałoby sens przyjętej przez ustawodawcę regulacji. Przepisy wprowadzające możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji, wbrew zasadzie ich trwałości (art. 16 K.p.a.) muszą być interpretowane w sposób ścisły. Nie można więc twierdzić, że strona, którą prawidłowo (bo w sposób prawem określony) powiadomiono o decyzji, dowiedziała się o niej po upływie kilku lat. 2. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Granice "danej sprawy", o których mowa w pierwszym z tych przepisów wyznacza treść kwestionowanego aktu. Skoro sprowadzała się ona do odmowy wznowienia postępowania, wobec niedochowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, to wyłącznie zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia mogła być przedmiotem sądowej kontroli. Przy niespornym w sprawie ogłoszeniu decyzji w sposób określony w art. 8 ust. 6 cyt. ustawy, bez znaczenia dla oceny legalności decyzji były inne kwestie podniesione w uzasadnieniu zarzutu w tym i związane ze sporem o zwrot działek. 3. Wobec oddalenia skargi za nieporozumienie należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 135 P.p.s.a. Gdyby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 10 kwietnia 2008 r. to podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowiłby art. 145 (odpowiedni punkt, litera) P.p.s.a. Dopiero w takim przypadku Sąd mógłby rozważyć zastosowanie art. 135 w odniesieniu do decyzji organu I instancji z dnia 18 lutego 2008 r. W rozpatrywanej sytuacji przepis ten nie mógł mieć zastosowania. 4. Artykuł 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie pozostaje w związku z art. 109 § 1 K.p.a. Każdy z tych przepisów samodzielnie reguluje sposób doręczania decyzji. Pierwszy z nich wyłącza, jak już wspomniano wyżej stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji i podmiotów wymienionych w ustępie 1 i 6 tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.