I OSK 296/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "[...]" w P. Zarządzeniem z dnia 1 grudnia 1952 r. - opublikowanym w Monitorze Polskim Nr B-12, poz.14, wykaz przedsiębiorstw pkt C, poz. 28 - ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "[...]" w P. Minister Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...], działając na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37; dalej zwaną ustawą z 25 lutego 1958 r.), stwierdził przejście z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]" wraz z nieruchomością, obejmującą parcele nr [...],[...],[...] i [...], wchodzącą w skład przedsiębiorstwa, ujawnioną w księdze wieczystej KW [...] tom [...]. Minister Przemysłu i Handlu decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Z kolei Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., bowiem przyjął, że prawną konsekwencją stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. jest to, iż do przedmiotowego przedsiębiorstwa nie mogła mieć zastosowania ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. W takim stanie rzeczy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia w 1965 r. w drodze umowy notarialnej użytkowania wieczystego na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, grunty zaś zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym, w którym większość mieszkań stanowi przedmiot własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, przysługującego osobom trzecim. Dokonując oceny decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., organ nadzoru wskazał, że orzeczenie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 1963 r., którego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzono powyższą decyzją, zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Stosownie zaś do art. 2 powołanej ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia jej w życie pod zarządem państwowym przechodziły z mocy prawa na własność Państwa. Skoro więc stwierdzona została nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. w sprawie ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]", to nie było podstawy do zastosowania przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r., gdyż rzeczone przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym. Minister Infrastruktury podkreślił poza tym, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdzając nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 1963 r., prawidłowo przyjął w swojej decyzji rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a). Zdaniem Ministra Infrastruktury, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki, które - w myśl powołanego wyżej przepisu - stanowiłyby przeszkodę do stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość, wchodząca w skład przedsiębiorstwa "[...]" w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" była tylko jej użytkownikiem wieczystym. Prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni zostało ustanowione na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r., nr [...]. W następstwie tej decyzji doszło do zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1965 r. o prawie użytkowania wieczystego. Według organu, zaistniałe okoliczności, świadczą o tym, że nie wystąpiła, określona w art. 156 § 2 K.p.a., przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1963 r., bowiem podstawę zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego stanowiła decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r., a zatem w dacie oceny legalności ww. orzeczenia nieodwracalność skutków prawnych nie wystąpiła. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego naruszenie procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 232 § 1 i art. 235 § 1 K.c., art. 171 ust. 2 ustawy a dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116), art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o jej oddaleniu. Sąd wskazał, że organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. nie narusza prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podzielił również stanowisko organu nadzoru, że dokonanie cywilnoprawnych czynności rozporządzających nie jest bezpośrednim następstwem wydania kwestionowanej decyzji. Podstawą zawarcia przez Spółdzielnię Mieszkaniową umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego była decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] stycznia 1964 r., a nie decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. Z tą pierwszą decyzją należy wiązać nieodwracalne skutki prawne. Nie mogą one być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, gdyż chodzi tu o dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie akt administracyjnych, wskazał, że ustanowienie w drodze umowy notarialnej zawartej dnia [...] stycznia 1965 r. prawa odpłatnego użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" poprzedzone było decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r. o odstąpieniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m.in. działek nr [...],[...],[...] , [...]. Oznacza to, że prawo wieczystego użytkowania ustanowione na rzecz tej Spółdzielni kreowała decyzja z dnia [...] października 1964 r., nie zaś wcześniejsze orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa p.n. "[...]", którego nieważność stwierdzono decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. Okoliczność, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu skarżącej oraz wybudowania następnie budynków mieszkalnych stanowiących własność użytkownika wieczystego i ustanowienia spółdzielczych własnościowych praw do lokali na rzecz osób trzecich, zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Zdaniem Sądu, powyższe fakty nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład przedsiębiorstwa "[...]". Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wskazała jako podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 232 § 1 i art. 235 § 1 K.c. polegające na braku uznania za niedowracalne skutków prawnych ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednika prawnego skarżącej) oraz wybudowania budynków mieszkalnych stanowiących własność Spółdzielni, spowodowane niedostrzeżeniem koniecznego związku pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego oraz wybudowaniem budynków przez użytkownika wieczystego a orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] o przejściu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa p.n. "[...]"; b) art. 171 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2003 r., Nr 119, poz. 1116) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 lipca 2007 r., polegające na braku uznania za nieodwracalne skutków prawnych ustanowienia w budynkach stanowiących własność Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednika prawnego skarżącej) spółdzielczych własnościowych praw do lokali poprzez niedostrzeżenie związku przyczynowego pomiędzy przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości a ustanowieniem w budynku wzniesionym przez spółdzielnię, jako użytkownika wieczystego, spółdzielczych własnościowych praw do lokalu; c) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2001 r., Nr 124, poz. 1361), wcześniej art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319), polegające na odmowie uznania za nieodwracalny skutku prawnego nabycia na podstawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: użytkowania wieczystego oraz odrębnej własności budynków przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" (poprzednika prawnego skarżącej), spółdzielczych własnościowych praw do lokali przez członków wyżej wymienionej spółdzielni; d) art. 2 Konstytucji RP polegające na odmowie ochrony praw rzeczowych słusznie nabytych przez skarżącą oraz członków spółdzielni, na rzecz których ustanowiono spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. Pogłębieniu stanu niepewności prawnej w kontekście prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r., nr [...] - oddającej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednikowi prawnemu skarżącej) - ze względu na jej nieodwracalne skutki; e) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na odmowie ochrony praw rzeczowych nabytych w dobrej wierze przez skarżącą (użytkowanie wieczyste) oraz osoby, na rzecz których ustanowiono spółdzielcze własnościowe prawa do lokali; f) art. 32, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na dyskryminacji skarżącej w stosunku do wielu innych użytkowników wieczystych, w odniesieniu do których nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej. 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r., Nr 32 poz. 159), w brzmieniu obowiązującym w 1964 r., oraz art. 234 w zw. z art. 158 K.c., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednika prawnego skarżącej) nastąpiło na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r. nr [...], a nie w skutek zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1965 r.; 3) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury naruszających art. 156 § 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...], chociaż orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia w 1965 r. na okres 99 lat prawa odpłatnego użytkowania wieczystego, przyznanego Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednikowi prawnemu skarżącej) w drodze umowy notarialnej z dnia [...] stycznia 1965 r. (akt notarialny nr rep. [...]) w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r. nr [...]); ujawnienia prawa odpłatnego użytkowania wieczystego w księdze wieczystej; zabudowania gruntów objętych prawem odpłatnego użytkowania wieczystego budynkami mieszkalnymi, które - zgodnie z art. 235 § 1 K.c. - stanowią własność skarżącej; ustanowienia na większości lokali znajdujących się w powyższych budynkach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu na rzecz osób trzecich - członków spółdzielni. Skarżąca ponadto zarzuciła naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzje niezgodne z prawem, ze względu na przyjęcie błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. polegającej na uznaniu, że ustanowienie użytkowania wieczystego było nieodwracalnym skutkiem decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1964 r. nr [...] o oddaniu wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a nie orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...]. Sąd pominął okoliczność, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na gruncie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, iż przejęcie własności nieruchomości przez Skarb Państwa było koniecznym warunkiem ustanowienia użytkowania wieczystego; b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. nieuwzględniającej przesłanki zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, ze względu na które stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe (art. 156 § 2 K.p.a.); c) art. 6 oraz 7 K.p.a. przez rozstrzygnięcie przez Ministra Infrastruktury sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu osób, które w dobrej wierze i w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych nabyły spółdzielcze własnościowe prawa do lokali znajdujących się w budynkach wzniesionych na oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości; d) art. 8 K.p.a. poprzez obarczenie przez Ministra Infrastruktury skarżącej oraz osób, które nabyły spółdzielcze własnościowe prawa do lokali skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; e) art. 12 § 1 K.p.a. przez brak wnikliwego działania i pominięcie koniecznego związku pomiędzy orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...], a ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednika prawnego skarżącej); f) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] podlegającej uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; g) art. 141 § 4 P.p.s.a. - przez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r., nr [...], kreowała prawo wieczystego użytkowania Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednika prawnego skarżącej), podczas gdy, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32 poz. 159) obowiązującym w 1964 r., ustanowienie użytkowania wieczystego następowało w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. W konkluzji skargi kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Ministra Infrastruktury na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strony postępowania U. Z., D. Ż. – S., E. K. wniosły w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Pismem z dnia 2 czerwca 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 lipca 2009 r., Prezydent Miasta P. działając jako Starosta wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony, gdyż był stroną przedmiotowego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Podkreślił, że ma interes prawny bycia stroną w niniejszej sprawie, gdyż Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 1994 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 7 sierpnia 2009 r. uznał Prezydenta Miasta P. za uczestnika postępowania na prawach strony, jako mającego interes prawny w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega zaś na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne, niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Zasada związania podstawami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie wad prawnych wskazanych art. 183 § 2 P.p.s.a., powodujących nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jedną z wad postępowania skutkujących nieważnością postępowania jest pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw – art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Jej wystąpienie zawsze należy oceniać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P., wykonujący zadania Starosty, jest reprezentantem Skarbu Państwa będącego właścicielem przedmiotowego gruntu, a zatem gruntu, który został oddany w 1965 r. w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", poprzednikowi prawnemu skarżącej - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Skarb Państwa był właścicielem tego gruntu w dniu [...] stycznia 1994 r., gdyż przedmiotowa nieruchomość, jak wskazał Prezydent Miasta P., w 1990 r. nie przeszła w drodze komunalizacji na własność Miasta P.. Zaznaczyć należy, że jednostką organizacyjną Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa od dnia 1 stycznia 1999 r. jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 pkt 9 i art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). W przepisie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zostało ustanowione przedstawicielstwo ustawowe Skarbu Państwa, co oznacza, że wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania nieruchomościami, obejmujące czynności faktyczne, jak i prawne dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa wchodzą w zakres umocowania ustawowego. Z przepisu tego wynika, że starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, w tym wypadku starosta powołany do tego na podstawie przepisu ustawy. Podnieść należy, że organ nadzoru – początkowo był nim Minister Budownictwa, który wszczął na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "[...]" w P. uznał Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania Starosty za stronę tego postępowania (pisma Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] maja 2007). W konsekwencji Prezydent Miasta P., będąc podmiotem biorącym udział w postępowaniu administracyjnym oraz mającym interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., powinien być, zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a., uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Niezawiadomienie więc Prezydenta Miasta P. o toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawie pozbawiło go możności czynnego udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności głównym uchybieniem procesowym było brak zawiadomienia go o rozprawie (art. 91 P.p.s.a.) poprzedzającej wydanie wyroku, gdyż tym samym nie mógł on uczestniczyć w istotnej części postępowania i nie miał możliwości obrony swych praw. Skutkiem zaistniałego uchybienia przed Sądem pierwszej instancji jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz konieczność uchylenia z tej przyczyny zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana na znaczeniu tracą wskazane przez skarżącą podstawy skargi kasacyjnej, a odnoszenie się do nich uznać należy za przedwczesne. Uwzględniając zaistniały stan rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.