II GSK 980/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 126/08 w sprawie ze skargi D.T.R. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niedopuszczalne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 126/08 po rozpoznaniu skargi D. T. R. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie egzekucji należności pieniężnych wynikających z długu celnego uchylił zaskarżone postanowienie. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 66d § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej upea. zwrócił się do Ministra Finansów o wystąpienie do Republiki Federalnej Niemiec o dochodzenie od D. T. R. (dalej zwanej również skarżącą) należności, objętych tytułami wykonawczymi z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] grudnia 2004 r. Jako podstawę do wystawienia tytułów egzekucyjnych wskazano decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz postanowienie tego organu z [...] października 2004 r. wydane w przedmiocie należności celnych, podatku akcyzowego, podatku od towarów i usług oraz kosztów postępowania, w kwocie [...]zł. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2007 r. skierowanym do niemieckiego organu egzekucyjnego zgłosiła zarzuty, podnosząc, że kierowane do niej roszczenie jest niezasadne. W związku z wyjaśnieniami skarżącej niemiecki organ egzekucyjny zwrócił się do polskich organów o sprawdzenie zarzutów i potwierdzenie, że nadal istnieją przesłanki do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w B. wydanym na podstawie art. 17, art. 34 § 1, § 1a oraz § 2 upea. uznał zarzuty za niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty podniesione przez skarżącą były rozpoznawane w postępowaniu odwoławczym od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B., w której to decyzji organ stwierdził powstanie długu celnego w przywozie na podstawie art. 212 § 1 pkt 1 Kodeksu celnego i określił kwotę wynikająca z tego długu oraz kwotę podatku akcyzowego i podatku VAT. Organ podniósł, że zgodnie z art. 34 § 1a upea. jeżeli zarzuty zobowiązanego były lub są przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub części wymagalności należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu od którego przysługują środki zaskarżenia to wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Organ stwierdził ponadto, że podstawą zarzutów mogą być jedynie przyczyny taksatywnie wymienione w art. 33 upea. W pouczeniu wskazał, że na postanowienie służy zażalenie do Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku. Dyrektor Izby Celnej w B. po rozpoznaniu zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wskazał w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 34 § 1a upea., na które stronie zażalenie nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 34 § 2 upea. zażalenie przysługuje na postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1 w sprawie stanowiska wierzyciela, a w myśl art. 34 § 5 upea. na postanowienie kończące postępowanie w sprawie zarzutów. Organ stwierdził, że błędne pouczenie o przysługującym zażaleniu nie tworzy uprawnienia do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej w B. naruszył przepis art. 34 § 2 upea. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że na postanowienie o którym mowa w art. 34 § 1a upea. stronie nie przysługuje zażalenie. WSA w Białymstoku podniósł, że zgodnie z art. 17 § 1 upea. na postanowienie organu egzekucyjnego lub wierzyciela służy zażalenie, jeżeli ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. Wierzyciel wypowiada się w formie postanowienia, co do zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na podstawie art. 34 § 1 lub na podstawie art. 34 § 1a upea. Pierwsze z tych postanowień wydawane jest gdy wierzyciel wypowiada się merytorycznie odnośnie zgłoszonych zarzutów, pod kątem przesłanek określonych w art. 33 upea. drugie zaś, wydane na podstawie art. 34 § 1a, stanowi odmowę merytorycznego rozpatrzenia zarzutów. Sąd I instancji wskazał, że skoro ustawodawca w art. 34 § 2 upea. przewidział możliwość złożenia zażalenia w obu przypadkach, nie dokonując rozróżnienia postanowień z art. 34 § 1 i art. 34 § 1a, to w obu tych przypadkach złożenie zażalenia jest dopuszczalne. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł Dyrektor Izby Celnej w B., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej pusa. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności postanowienia z prawem przez błędne przyjęcie, iż uchylone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 34 § 2 upea. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że na przewidziane w art. 34 § 1a upea postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu stronie, nie przysługuje zażalenie – w sytuacji, gdy właściwa ocena decyzji winna doprowadzić do uznania, iż organ dokonał poprawnej wykładni art. 34 § 2 upea. uznając, że na postanowienie przewidziane w art. 34 § 1a upea. zażalenie nie przysługuje. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 2 upea przez uwzględnienie skargi, mimo że organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu nie naruszył przepisu art. 34 § 2 upea. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 2 upea. w zw. z art. 17 § 1 upea. przez błędną wykładnię art. 34 § 2 w zw. z art. 17 § 1 upea. polegającą na uznaniu, że na przewidziane w art. 34 § 1a upea. postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu stronie przysługuje zażalenie – w sytuacji gdy z poprawnej wykładni przepisów wynika, iż zażalenie na to postanowienie nie przysługuje, a przysługuje wyłącznie na przewidziane w art. 34 § 1 merytoryczne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przepis art. 34 § 2 upea. odnosi się jedynie do art. 34 § 1 tej ustawy, a wiec do postanowień, w których wierzyciel odniósł się merytorycznie do rozpoznawanych zarzutów. Przepis art. 34 § 2 upea. powinien być wykładany w sposób ścisły. W ocenie organu nie można domniemywać dopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 34 § 1a upea., gdyż powinno to wynikać wprost z przepisu art. 34 § 2 upea. Natomiast postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, o którym mowa w art. 34 § 2 jest postanowieniem wydawanym na podstawie art. 34 § 1 upea. Nie jest natomiast postanowieniem przedstawiającym stanowisko wierzyciela, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zarzutu (art. 35 § 1a upea.). Przepis art. 34 § 2 tej ustawy nie utożsamia tych postanowień. Zdaniem organu o niedopuszczalności zażalenia świadczy również nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonana ustawą z dnia 10 września 2003 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 193, poz. 1884). Ustawodawca w tej nowelizacji dodał § 1a do przepisu art. 34 oraz zmienił § 4, nie dokonując jednocześnie zmiany brzmienia § 2 tego artykułu. Zdaniem organu postanowienie wydane w trybie art. 34 § 1a upea. jest postanowieniem wydanym w toku jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, a przemawia za tym również wykładnia celowościowa. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty były już rozpoznane przez wierzyciela, który jest jednocześnie organem, oraz zostały odpowiednio ocenione. Stanowisko to podlegało kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że zobowiązany uzyskał już merytoryczne stanowisko wierzyciela i nie ma powodu poddawania powtórnej kontroli tych samych zarzutów w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego. Organ ponadto wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość organu egzekucyjnego i wierzyciela. Powołał orzecznictwo, w świetle którego uzyskiwanie stanowiska wierzyciela jest bezprzedmiotowe, gdyż prowadzi jedynie do przedłużenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy organem egzekucyjnym i wierzycielem jest ten sam podmiot (uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkuje tym, że Sąd ten bierze pod uwagę jedynie te podstawy kasacyjne, które zostały wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, iż uchylając postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. naruszył prawo procesowe tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. jednak następnie objaśnia to naruszenie poprzez naruszenie prawa materialnego, wskazując na dokonanie wadliwej wykładni art. 34 § 2 upea. polegającej na uznaniu, iż na wydane w trybie art. 34 § 1a upea. postanowienie przysługuje zażalenie. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Istota sprawy zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy na wydane przez wierzyciela, na podstawie art. 34 § 1a upea. postanowienie o niedopuszczalności zarzutu przysługuje zażalenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko WSA w Białymstoku jest prawidłowe. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 9) upea. tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sam zarzut traktowany jest jako szczególny środek zaskarżenia, służący tylko zobowiązanemu, choć zabezpieczający interes wierzyciela poprzez konieczność uzyskania jego stanowiska przed rozpatrzeniem zgłoszonego zarzutu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 33 cyt. ustawy wymienia enumeratywnie przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów, a powołanie innej, niż określona w tym przepisie przyczyny nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia ( vide: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas - Postępowanie egzekucyjne w administracji, komentarz, 4 wyd. C.H.Beck, str. 112 pkt 2. ). Zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 przyczyn podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 § 1 - § 5 upea. Lektura całego unormowania art. 34 upea. prowadzi do wniosku, iż organ egzekucyjny nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów, tak długo dopóki wierzyciel nie wyrazi w przewidzianej prawem formie (postanowienie) swego stanowiska w tym przedmiocie, niezależnie od tego jakie by ono nie było. Wierzyciel może wyrazić swoje stanowisko w oparciu o art. 34 § 1 upea. (w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 34 § 1 pkt 1 – 5 stanowisko wierzyciela będzie wiążące dla organu, w pozostałych przypadkach organ egzekucyjny ocenia zasadność stanowiska wierzyciela) lub w oparciu o art. 34 § 1a tej ustawy. W każdym przypadku będzie to dokonana w formie postanowienia wypowiedź wierzyciela, który albo zgodzi się z zarzutami, albo wskaże na ich niezasadność (art. 34 § 1 upea.) albo stwierdzi, iż zarzuty są niedopuszczalne (art. 34 § 1a upea.). Postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów należy uznać za jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie, z tym że prawo do wypowiedzenia takiego stanowiska uzależnione jest od charakteru zarzutu, a może to mieć miejsce albo w sytuacji, gdy zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu (administracyjnym, podatkowym czy sądowym) albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej określoną w orzeczeniu wysokość. Jak stanowi art. 34 § 2 upea. na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Składający skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię tego przepisu i odmiennie niż Sąd I instancji, stwierdził, iż od postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu zażalenie nie przysługuje. Ze stanowiskiem kasatora zgodzić się nie można. Zasadą wynikającą z art. 17 § 1 upea. jest, że każde rozstrzygnięcie i stanowisko wierzyciela lub organu egzekucyjnego dotyczące postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, jeżeli ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, nie są jak w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięciami incydentalnymi i rozstrzygają o meritum sprawy, a przysługujące na nie zażalenia stanowią niezbędny instrument ochrony prawnej podmiotów i uczestników postępowania egzekucyjnego. Od tego jak duży będzie zakres postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, od których przysługuje stronom tego postępowania prawo złożenia środka odwoławczego, zależeć będzie waga i skuteczność tego środka procesowego (podobnie D. Dąbek - Zażalenie w egzekucji administracyjnej w System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza i J. Radwanowicz C.H. Beck W-wa 2004). Stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, które może doprowadzić nawet do umorzenia postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie kwestią zasadniczą dla dalszego bytu prowadzonej egzekucji. Wobec powyższego na wypowiedź organu w tej kwestii przysługiwać będzie zażalenie. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy, jeżeli, jak to wynika z wcześniejszych rozważań, stanowiskiem wierzyciela jest jego wypowiedź dokonana zarówno na podstawie art. 34 § 1, jak też na podstawie art. 34 § 1a upea., choć w tym przypadku stanowisko przyjmuje określoną treść, to od obu wydanych na wskazanych podstawach prawnych postanowień przysługiwać będzie środek odwoławczy w formie zażalenia. Różnicowanie wydanych przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 i art. 34 § 1 a upea. postanowień, zawierających jego stanowisko na zgłoszone zarzuty, poprzez przyznanie prawa do złożenia zażalenia wyłącznie na postanowienie z art. 34 § 1 tej ustawy, nie znajduje uzasadnienia w wykładni systemowej gwarantującej stronie i uczestnikom postępowania prawo zażalenia na postanowienie rozstrzygające zasadniczą dla bytu postępowania egzekucyjnego kwestię. Kontrolując zatem zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, należało uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 34 § 2 upea. i zasadnie przyjął, iż od wydanego na podstawie art. 34 § 1a postanowienia przysługuje zażalenie, co doprowadziło do uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Celnej w B. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Poza zainteresowaniem Sądu I instancji pozostała kwestia, którą autor skargi kasacyjnej zaledwie zaznaczył w treści uzasadnienia tj. zachodzącej w rozpatrywanej sprawie tożsamości wierzyciela i organu egzekucyjnego. Z istoty przyjętego w art. 34 § 1 i § 1a upea. rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygnięcia postanowieniem o tych zarzutach. Jest więc oczywiste, że za bezprzedmiotowe należy uznać postanowienia wydane na podstawie wskazanych przepisów, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot (vide: uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. I FPS 4/06 oraz Z. Leoński, op. cit. str. 117). Bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie uzyskania stanowiska wierzyciela oznacza, że zgłoszone zarzuty muszą zostać bezpośrednio i jednoznacznie (zarzuty są uzasadnione bądź nieuzasadnione) rozpatrzone przez organ egzekucyjny, w oparciu o okoliczności, które organ ten bierze pod uwagę będąc jednocześnie wierzycielem. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia prowadzi do obowiązku rozpatrzenia przez organ złożonego środka odwoławczego, a zatem do konieczności dokonania oceny prawidłowości postanowienia wydanego w dniu [...] grudnia 2007 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.