II OSK 1915/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowego [...] spółka jawna w N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 718/08 w sprawie ze skargi E. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 718/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżących E. R. i K. R. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w sprawie ze skargi E. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W dniu 2 czerwca Przedsiębiorstwo Handlowe [...] sp. j. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa i nadbudowa budynku administracyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej. Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa istniejącego parterowego budynku biurowego dobudowanego do hali magazynowej w kierunku południowo-zachodnim i północno-wschodnim oraz nadbudowa całości o jedną kondygnację na cele administracyjno-biurowe zakładu, na działce nr [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu. W uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim, na podstawie akt sprawy nie można skontrolować prawidłowości ustalenia stron w tym postępowaniu. Strona bowiem nie dołączyła mapy ewidencyjnej z naniesionymi numerami działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...]. Organy administracji nie podjęły żadnych czynności celem ustalenia prawidłowości reprezentacji Przedsiębiorstwa Handlowego [...] sp. j., która złożyła wiosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przedmiotowy wniosek został podpisany przez prezesa M. Ś., lecz dopiero na etapie postępowania sądowego dołączono do akt odpis z Krajowego Rejestru Sądowego stwierdzający zasady reprezentacji na dzień 21 czerwca 2007 r., lecz nie na dzień 16 lutego 2005 r. (data wydania zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji). Ponadto, nie została przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna planowanej inwestycji w odniesieniu do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu. (kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych). Obowiązek ten wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zawarta w aktach administracyjnych analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została podpisana (k. 17 akt administracyjnych). Sąd pierwszej instancji uznał, że taką analizę powinna sporządzić osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym wyniki analizy sporządzonej na podstawie tego rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro sam projekt decyzji sporządza osoba wpisana na właściwą listę samorządu, to tym samym analizę sporządza również taka osoba. Brak sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej tak w wersji tekstowej, jak i graficznej uniemożliwiał wydanie jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu, iż dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego usytuowanego wewnątrz działki nie potrzeba ustalać wszystkich parametrów (wskaźników) zabudowy. Obowiązek taki wynika z powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto, treść wniosku strony, obejmująca opis zamierzenia inwestycyjnego jest odmienna od treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu, istniał obowiązek uzgodnienia omawianej decyzji z zarządcą drogi publicznej, ponieważ teren inwestycji przylega do ul. [...] w Nowym Sączu. Brak dokonania tego uzgodnienia stanowi oczywiste naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast brak uzgodnienia z właściwym starostą, Wojewodą Małopolskim oraz Marszałkiem Województwa jest naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 10 wskazanej ustawy. Oprócz powyższego, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika wprost, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie byłoby inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), chociaż sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie wymaga się w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Powołując art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd pierwszej instancji uznał, iż dla tej samej działki można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy, a zatem wydana w 2003 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie była obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, choć ewentualną tożsamość tych spraw powinien był zbadać organ pierwszej instancji. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził podstawowego dowodu, tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej, naruszając 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 80 oraz 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Sąd wskazał, iż organ powinien zbadać prawidłowość złożenia wniosku przez uprawnioną osobę, ustalić krąg stron na podstawie stosownej mapy, sporządzić prawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną, zbadać czy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sporządzić projekt decyzji i uzgodnić go z właściwym organem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 718/08, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wniosło Przedsiębiorstwo Handlowe [...] sp. j. z siedzibą w N. S. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez uznanie, iż analizę urbanistyczno-architektoniczną planowanej inwestycji sporządzić powinna osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa materialnego nie nakładają takiego obowiązku. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek sporządzenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jednakże, dokument będący na k. 7 (17) akt administracyjnych nie musiał być, zdaniem spółki, sporządzony przez osobę wpisaną na wskazaną wyżej listę ponieważ żaden z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie statuuje takiego obowiązku, a § 3 wskazuje, iż analizę taką przeprowadza właściwy organ. Wyinterpretowanie takiego obowiązku stanowi rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, wskazane przez Sąd naruszenie obowiązujących przepisów prawa materialnego nie miało miejsca, a wskazane uchybienia przepisów postępowania administracyjnego w postaci nieprzeprowadzenia przez organ administracji podstawowego dowodu, jakim było sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Inne wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych skutków. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują Sąd przeszedł do oceny jedynego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w ww. przepisach, powinna sporządzić osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro bowiem ww. analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąc załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jej integralną częścią, to powinna być sporządzona przez osobę uprawnioną, tak jak tego wymaga przepis art. 60 ust. 4 ww. ustawy w odniesieniu do projektu tej decyzji. W rezultacie podzielić trzeba wywód Sąd pierwszej instancji w tej mierze, z tym istotnym uzupełnieniem, nawiązującym do zarzutu skargi kasacyjnej, że "wskazanie w § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury "właściwego organu" do przeprowadzenia analizy, o której mowa, odczytywać należy jako określenie właściwości organu w sprawie, a nie rozstrzygnięcie o podmiocie bezpośrednio sporządzającym ww. analizę. Ale nawet gdyby uznać inaczej to i tak zaskarżony wyrok nie mógłby zostać skutecznie zakwestionowany. Sąd pierwszej instancji uchylił bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie organów administracji nie tylko z powodu, o którym mowa w zarzucie skargi kasacyjnej, ale także w związku z niewyjaśnieniem szeregu okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności kręgu stron, reprezentacji wnioskodawcy przedmiotowej decyzji oraz uzgodnienia rozstrzygnięcia z zarządcą drogi. Ocena dokonana w tej mierze przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej (brak zarzutów), co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny tych kwestii nie mógł poddać kontroli i dlatego orzekł jak w sentencji, poprzestając na rozpoznaniu sprawy w granicach skargi kasacyjnej tak jak tego wymaga przywołany wyżej przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając skargę kasacyjną na podstawie art. 184 tej ustawy.