VII SA/Wa 870/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. skargę oddala Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P.B. reprezentowanego przez M.B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].04.1996r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania na wniosek Pani E.Z. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r., znak: [...] przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do załatwienia zgodnie z właściwością podanie z dnia 18 listopada 2005r., w którym M.B. jako pełnomocnik Pana P.B. oraz E.Z. wystąpił z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r., znak: [...], którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Architekta Miejskiego w R. z dnia [...] listopada 1987r., znak: [...] nakazującej K.P. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej części, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R., budynku warsztatu i doprowadzenie bryły obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...] i orzekającej jednocześnie na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] lipca 1987r., znak: [...], nakazującej wstrzymanie robót budowlanych przy budowie warsztatu i nakazującej przedłożenie opatrzonej stosownymi opiniami inwentaryzacji powykonawczej obiektu. Decyzją z dnia [...] października 2006r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił wznowienia postępowania wskazując jako przyczynę odmowy uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji rozpatrzył jedynie podanie M.B. jako pełnomocnika P.B., podczas gdy z treści podania z dnia 18 listopada 2005r. wynikało, że zostało ono złożone przez M.B. także w imieniu E.Z. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania na wniosek P.B. oraz E.Z. reprezentowanych przez M.B. Przyczyną odmowy wznowienia postępowania było stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez P.B. reprezentowanego przez M.B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwrócił uwagę, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, stanowiącym odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Z powyższych względów wznowienie postępowania wymaga spełnienia warunków formalnych, w tym również czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Analizując tę kwestię organ odwoławczy uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie odmówił wznowienia postępowania na wniosek P.B. reprezentowanego przez M.B. Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynosił miesiąc począwszy od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, że M.B. działający w imieniu P.B. dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r., znak: [...] w dniu 7 maja 1996r., który to fakt potwierdza stosowna adnotacja oraz własnoręczny podpis pełnomocnika na znajdującym się w aktach egzemplarzu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r., znak: [...]. W rezultacie miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 7 czerwca 1996r. Tymczasem wniosek z dnia 18 listopada 2005r. o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu 21 listopada 2005r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, w związku z czym organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy wznowienia na żądanie P.B. jest prawidłowa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił natomiast uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania na wniosek E.Z. i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazał bowiem, że w toku postępowania odwoławczego M.B. doprecyzował w pismach z dnia 21 stycznia 2008r. oraz z dnia 6 kwietnia 2008r., że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez niego wyłącznie w imieniu P.B. Postępowanie administracyjne w części dotyczącej wniosku E.Z. należało zatem uznać za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć. Odnosząc się do odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podnoszone w nich okoliczności nie podważają zasadności zaskarżonej decyzji i wykraczają poza meritum sprawy. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się przedmiotem skargi P.B. reprezentowanego przez M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana bez szczegółowej analizy dowodów istotnych w sprawie, które są w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i Urzędu Wojewódzkiego w [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 8 marca 1988r., sygn. akt SA/Kr/19/88 i Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 1995r., sygn. akt IV SA 380/94. Powołując się o wspomniane dokumenty skarżący wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w drodze stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 kpa. W dalszej części skargi P.B. zaprezentował szereg zarzutów dotyczących powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Wskazał również m. in., że przedmiotową decyzję odebrał osobiście w dniu 7 maja 1996 r. w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego w [...], gdyż nie przesłano jej na adres stałego miejsca zamieszkania we [...] zgodnie z pełnomocnictwem. Podkreślił, że odwołanie od tej decyzji dotyczy przede wszystkim pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...]. Skarżący zażądał w oparciu o art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1982r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena prawidłowego zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 kpa. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może - stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przede wszystkim jednak - jak wskazano wyżej - organ zobowiązany jest dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Organ przede wszystkim powinien mieć na uwadze treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). W konsekwencji organ powinien zbadać wskazaną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności wznowienia i wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem terminu określonego przedmiotowym przepisem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek P.B. reprezentowanego przez M.B. dotyczył wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r., znak: [...], którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Architekta Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1987r., znak: [...] nakazującej K.P. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej części, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], budynku warsztatu i doprowadzenie bryły obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...] i orzekającej jednocześnie na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] lipca 1987r., znak: [...], nakazującej wstrzymanie robót budowlanych przy budowie warsztatu i nakazującej przedłożenie opatrzonej stosownymi opiniami inwentaryzacji powykonawczej obiektu. W rezultacie obowiązkiem organu rozpatrującego to podanie było w pierwszej kolejności ustalenie, czy strona występująca z tym żądaniem zachowała termin określony w art. 148 kpa. Termin ten - jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - wynosił miesiąc od momentu, w którym strona dowiedziała się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r. Z akt sprawy wynika, że M.B. działający w imieniu P.B. dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r., znak: [...] w dniu 7 maja 1996r. Fakt ten jest bezsporny i nie jest także podważany przez skarżącego, który w skardze do Sądu wskazał, że przedmiotową decyzję odebrał osobiście w dniu 7 maja 1996 r. w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Potwierdza to również stosowna adnotacja oraz własnoręczny podpis pełnomocnika strony na znajdującym się w aktach egzemplarzu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996r. W konsekwencji miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 7 czerwca 1996r. Podanie o wznowienie postępowania zostało przez stronę sporządzone dopiero w dniu 18 listopada 2005r. i wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2005r. Wobec tego należy uznać, że w niniejszej sprawie strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 kpa, a zatem w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiono P.B. wznowienia postępowania w oparciu o tę przesłankę. Za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym należy także uznać rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części uchylającej zaskarżoną decyzję odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek E.Z. i w tym zakresie umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji. Skoro bowiem w toku postępowania odwoławczego strona jednoznacznie wyjaśniła, że M.B. nie reprezentuje E.Z. i podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez niego wyłącznie w imieniu P.B. to należało uznać, że postępowanie administracyjne w tej części było bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, że dotyczą one merytorycznych kwestii zawiązanych z postępowaniem zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 1982r. oraz wadliwości kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Zarzuty te jednak nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. Jak bowiem wyjaśniono ocena ta sprowadzała się przede wszystkim do kontroli prawidłowości zastosowania art. 148 kpa, czyli wyłącznie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. z przyczyny formalnej polegającej na przekroczeniu ustawowego terminu. Dlatego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie zajmowały się prawidłowością wspomnianej decyzji i poprzedzającym je postępowaniem, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne prowadzenie postępowania pomimo niezachowania terminu do złożenia podania przez stronę. Również Sąd nie badał podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących merytorycznej treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w świetle szeregu zaprezentowanych przez skarżącego dokumentów. Zarzuty te bowiem wykraczają poza granice niniejszej sprawy i nie mają wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa. Dodatkowo Sąd badając z urzędu zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia ewentualnych innych uchybień nie dostrzegł naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało - w ocenie Sądu - przeprowadzone prawidłowo i z zachowaniem obowiązujących reguł określonych w kpa, w szczególności przepisami art. 7, 77 i 80 tej ustawy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.