VI SA/Wa 1409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę VI SA/Wa 1409/08 Uzasadnienie Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą A. W. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] - w brzmieniu ustalonym decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1997 r. i decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2001 r. - na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]", położonego na terenie gminy M., powiat J., województwo [...] Zmiana dokonana decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji nastąpiła na skutek wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], ponieważ decyzja ta została wydana bez wymaganego prawem stanowiska Ministra Gospodarki. W wyniku dokonanej zmiany koncesji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zmniejszono m. in. teren górniczy "[...]". Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], na skutek wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w K. (uprawnionej z koncesji), na podstawie art. 111 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uzupełnił swoją decyzję z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Pierwotna decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. udzielała koncesji na wydobywanie surowca skaleniowego do dnia [...] grudnia 2008 r., natomiast decyzja zmieniająca z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] między innymi wydłużała koncesję do dnia [...] grudnia 2046 r. Stan sprawy przestawiał się następująco; A. W. wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. (data złożenia [...] listopada 2007 r.) i uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2007 r. (data złożenia [...] listopada 2007 r.) wystąpił do Marszałka Województwa [...], na podstawie art. 148 § 1 i art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wymienionego organu, wnosząc o uchylenie tej decyzji i wznowienie postępowania. Wnioskodawca wskazał, że jest właścicielem działek nr ew. [...],[...] i [...] położonych we wsi K. sąsiadujących z terenem górniczym kopalni "[...]". A. W. podnosił, że wieś K., w której znajdują się jego działki, leży w R. Parku Krajobrazowym dlatego chciałby wykorzystać je, z uwagi na wybitne walory krajobrazowe i klimatyczne, jako tereny wypoczynkowo-rekreacyjne w działalności agroturystycznej. Z uwagi jednak na sąsiedztwo kopalni odmawiano mu wpisania jego nieruchomości składających się z wp. działek, jako terenów rekreacyjnych. Ponieważ koncesja nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. wydana była na czas określony do dnia [...] grudnia 2008 r. miał nadzieję, iż po wygaśnięciu koncesji otrzyma zmianę statusu przedmiotowych działek. Uniemożliwienie A. W. udziału w postępowaniu o zmianę koncesji, w którym wydłużono jej funkcjonowanie do dnia [...] grudnia 2046 r., w ocenie wnioskodawcy spowodowało ograniczenie jego praw w zakresie swobody dysponowania nieruchomością. Okoliczność ta zdaniem wnioskodawcy dawała mu tytuł do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskujący o wznowienie nie wykazał interesu prawnego. Według organu administracji działki wskazywane przez wnioskującego o wznowienie postępowania leżą, na skutek wydania decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zarówno poza obszarem jak i poza terenem górniczym zatem przedmiotowa decyzja nie odnosi się do jego nieruchomości. Od tej decyzji A. W. złożył w dniu [...] stycznia 2008 r. odwołanie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez zachowania procedury przewidzianej w k.p.a. oraz o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] dotyczącej zmiany koncesji. Skarżący podnosił, że jego nieruchomości przylegają do terenu górniczego kopalni "[...]" i jako sąsiad kopalni jest narażony na uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem. Taka kopalnia jak "[...]" podlega, w ocenie skarżącego, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. jako mogąca znacząco pogorszyć stan środowiska i wymaga, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska uzyskania, decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Przeprowadzenia takiego postępowania wymaga również Dyrektywa nr 85/337/ECC na co wskazywał Trybunał Sprawiedliwości w wyrokach C-127/02 i C-201/02. Zdaniem skarżącego wadą prawną decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] było to, iż wymagane w trybie art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego uzgodnienie z Wójtem Gminy M. było nieskuteczne, bowiem w postanowieniu uzgadniającym wójta z dnia [...] listopada 2006 r. wójt określił konkretne warunki wynikające z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a organ koncesyjny nie przyjmując tych warunków uznał postanowienie wójta za pozytywne. Minister Środowiska utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że skarżący nie miał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a co najwyżej wykazał interes faktyczny. Wskazując na pojęcie interesu prawnego stwierdził, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu tym nie uczestniczyła, lecz wykazała istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie wskazał normy prawnej, z której wynikałoby, iż przysługuje mu prawo strony w postępowaniu o zmianę koncesji udzielonej na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża kopalni "[...]", a tym samym nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie tego postępowania. Odwoływanie się do praw właścicielskich nieruchomości wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania nie można było utożsamiać z interesem prawnym, gdyż nieruchomość, składająca się z wymienionych działek, leży poza obszarem i terenem górniczym kopalni. Na decyzję tę A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Ponawiając argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosił, że ma prawo chronić swoją własność, a prawo to daje mu Konstytucja RP w art. 21 i w art. 61 ust. 1 oraz art. 140 k.c. Tymczasem działanie kopalni ma bardzo niekorzystny wpływ na jego nieruchomości, w tym może pozbawić go wody. Wskazując na przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze wywodził, iż powinna zapaść decyzja stwierdzająca wygaśnięcie koncesji. Stwierdzając, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów merytorycznych stawianych w odwołaniu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Nadto podkreślał, iż były koncesjonariusz – F. J. - zrzekł się koncesji z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] co spowodowało jej wygaśnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie ponownie stwierdzając, iż po stronie skarżącego nie występuje interes prawny uzasadniający wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Powołując się na art. 148 § 1 i art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niebranie udziału w postępowaniu bez własnej winy) skarżący żądał wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] maja 1996 r. nr [...]- w brzmieniu ustalonym decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1997 r. i decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2001 r. - na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]", położonego na terenie gminy M., powiat J., województwo [...]. Decyzja ta uzupełniona decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], uchylającą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], została wydana na skutek wznowienia postępowania z powodu wadliwego wydania tej ostatniej. Z powyższego wynika, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], a wyłącznie decyzja zmieniająca z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Zarzut skarżącego o wygaśnięciu koncesji z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] z powodu jej zrzeczenia się przez uprzedniego koncesjonariusza F. J. nie był trafny. Jak wynika bowiem z akt sprawy F. J. cofnął wniosek o zrzeczeniu się koncesji i postępowanie w tym przedmiocie zostało przez Ministra Środowiska umorzone decyzją z dnia [...] października 2001 r. Następnie spółka P. wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie koncesji i decyzją dnia [...] listopada 2001 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) - dalej powoływanej jako "ustawa", przeniósł koncesję, wydaną dla F. J., na spółkę P. Przepis art. 26a, stanowiący podstawę do przeniesienia koncesji na rzecz spółki P., w brzmieniu zobowiązującym organ koncesyjny do przeniesienia koncesji, za zgodą dotychczasowego koncesjonariusza na rzecz podmiotu spełniającego określone w tym przepisie warunki, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 101, poz. 1190) wszedł w życie z dniem 20 października 2001 r. W związku z tym brak było podstaw do twierdzenia, że przeniesienie koncesji na podstawie wymienionego przepisu art. 26a ustawy nie miało oparcia w obowiązującym prawie. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 53 ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy czym do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji (art. 16 ust. 5a ustawy). Decyzja o zmianie koncesji została pozytywnie uzgodniona, stosownie do art. 16 ust. 5 i 5a i art. 25 ust. 2 ustawy z Wójtem Gminy M. i z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Ponieważ dla terenu objętego decyzją brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgodnienia z organem samorządu dokonano w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2001 r. ze zm. W pkt 8 Kierunki rozwoju przemysłu i eksploatacji zatwierdzono kontynuację wydobywania surowców mineralnych ze złoża surowca skaleniowego w Karpnikach wraz z prowadzeniem bieżącej rekultywacji zgodnie z opracowanym projektem rekultywacji. Warunek jaki wójt zawarł w swoim postanowieniu, stwierdzającym uzgodnienie pozytywne, dotyczył kwestii finansowych gminy i nie był on przeszkodą pozytywnego uzgodnienia. Pozostaje zatem kwestia spornego interesu prawnego skarżącego. Uzasadniał on swój interes prawny prawem właścicielskim do nieruchomości położonej koło granicy terenu górniczego oraz tym, że jego zamiarem było dokonanie zmiany statusu tej nieruchomości (składającej się z działek wskazywanych w postępowaniu administracyjnym) celem prowadzenia w przyszłości działalności agroturystycznej. Jednocześnie skarżący powoływał się na przepis art. 6 ust. 2 Dyrektywy nr 85/337 (EWG) z dnia 27 czerwca 1985 r. "w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne" oraz na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości wydane na podstawie tej Dyrektywy. Należy zatem wyjaśnić, iż wymieniona Dyrektywa nie określa zasad postępowania przed sądem krajowym i organami krajowymi, gdyż prawo wspólnotowe nie reguluje tych zagadnień. Powołanie się zatem na ten akt nie mogło doprowadzić do wykazania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny", użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania prawa lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać od organu administracji konkretnego zachowania. Istotą bowiem interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny to związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (M. Bogusz: Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997 r., s. 18 i nast.). Aby udowodnić istnienie interesu prawnego należy więc wykazać, w oparciu o normę prawa powszechnie obowiązującego jego indywidualność, konkretność i aktualność. Jest poza sporem, w świetle dokumentów, na które mógłby powołać się skarżący, że jego nieruchomość nie była i nie znalazła się skutkiem zmiany koncesji ani w obszarze górniczym, tj. zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy w przestrzeni, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji, ani na terenie górniczym, tj. w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 ustawy). Jednakże zdaniem skarżącego powinien mieć on wpływ na to, czy kopalnia będzie istniała, gdyż w jego ocenie miał prawo do uczestniczenia w postępowaniu o zmianę koncesji z uwagi na posiadane prawo własności do nieruchomości pomimo tego, że leżała ona i leży poza terenem górniczym. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie stanowiska skarżącego nie można podzielić, na co zwrócił również uwagę w analogicznej sprawie, wniesionej ze skargi A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 2 marca 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 873/04) oddalając skargę. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryną interes prawny można wywodzić również z praw właścicielskich do nieruchomości. Należało jednak, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wykazać związek tego prawa z koncesją ustalającą granice terenu górniczego, w których nieruchomość skarżącego nie była przed zmianą koncesji, ani nie znalazła się po jego zmianie. To że skarżący zamierza w przyszłości na posiadanej nieruchomości prowadzić działalność agroturystyczną nie można uznać jako aktualność jego interesu prawnego. Skarżący bowiem nie wykazał, by jednocześnie ze zmianą koncesji ograniczono mu jego prawo własności do nieruchomości. Zatem wykazywany interes prawny nie jest interesem aktualnym, a co najwyżej można mówić o nim jako o interesie hipotetycznym. Nie można również stwierdzić, iż skarżący wykazał konkretnie na czym polega jego interes prawny, w związku z posiadanym prawem właścicielskim. Interes prawny należy skonkretyzować (konkretność interesu prawnego) indywidualną potrzebą ochrony prawnej, dającą się zaspokoić przez wydanie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie A. W. nie przedłożył żadnych dowodów wskazujących na to by zawężenie granic terenu górniczego miało wpływ na użytkowanie posiadanej przez niego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skutkiem wydania decyzji zmieniającej koncesję nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości skarżącego, a więc może być ona użytkowana nadal tak jak była użytkowana dotychczas. Brak jest zatem podstaw do wykazania interesu prawnego na podstawie art. 26b ustawy, gdyż przepis ten daje prawo do żądania odmowy udzielenia (zmiany) koncesji w sytuacji, gdy działalność uprawnionego z koncesji m. in. uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie można również uznać, że po stronie skarżącego występuje interes prawny dający się wywieść z tzw. "prawa refleksowego". Sytuacja ta zachodzi wówczas, gdy decyzja administracyjna nie rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach danego podmiotu lecz skutkiem jej wydania w stosunku do innego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki osoby, której bezpośrednio nie dotyczy. Decyzja zmieniająca koncesję ograniczyła (zawęziła) granice terenu górniczego. Zatem trudno uznać by decyzja ta wpływała na dotychczas posiadane prawa przez skarżącego i to w sposób negatywny w sytuacji, gdy ani przed zmianą koncesji, ani po jej zmianie nieruchomość skarżącego nie znajdowała się i nie znalazła w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Faktu tego, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie zmienia również to, że decyzja zmieniająca wydłużyła funkcjonowanie koncesji na okres w niej wskazany, gdyż funkcjonowanie kopalni w obszarze zamkniętym terenem górniczym co do szkodliwości wpływów robót górniczych zakładu górniczego, zgodnie z ustaleniami organu administracji, nie ma wpływu na prawa właścicielskie skarżącego w zakresie użytkowania posiadanej przez niego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.