I OSK 747/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1254/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1254/08 oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 1969 r. [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność J. L., R. L. i E. W., położonej w G. przy [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako parcele [...] o pow. 6005 m2, 187/96 i 190/86 o pow. 1747 m2 oraz przyznało na rzecz właścicieli nieruchomości odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 9 sierpnia 2006 r. J. L., K. S., B. L., E. W., R. L. i D. S., spadkobiercy byłych właścicieli, wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lutego 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Budownictwa, uwzględniając ten wniosek, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1969 r. [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Minister Infrastruktury, ponownie rozpoznając sprawę na wniosek Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 21 tej ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej biegłych powołanych przez organ, a opinia biegłych musi zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z ustaleń organu wynika, że pismem z dnia 30 listopada 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zawiadomiło J. L., E. W. i H. L. o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] grudnia 1972 r. Organ nie powołał natomiast biegłych, w rezultacie na rozprawie nie wysłuchał ich opinii, mimo iż opinia taka była niezbędna do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Infrastruktury, Minister Budownictwa prawidłowo uznał, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 powołanej ustawy oznacza, iż decyzja z dnia [...] lutego 1969 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty. Zarzucając organom nadzoru błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; naruszenie art. 7 i art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 lutego 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1254/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę Prezydenta Miasta Gdyni oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Bezsporne też jest, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomości przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.). Przepis art. 21 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Norma ta została sformułowana jasno i precyzyjnie, nie wymaga zatem interpretacji. W sposób niebudzący wątpliwości wynika z niej, że w celu ustalenia odszkodowanie organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej obowiązany był wyznaczyć rozprawę a na rozprawie wysłuchać opinii biegłych, których opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wobec powyższego, ustalenie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość musiało być poprzedzone wyznaczoną rozprawą oraz wysłuchaniem na niej opinii biegłego (biegłych). Tymczasem w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy nie dopełnił tych wymogów, gdyż ustalił odszkodowanie bez powołania biegłych i bez wysłuchania ich opinii na rozprawie. Oznacza to, że decyzja w części dotyczącej ustalenia odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko organów w tej kwestii, zdaniem WSA w Warszawie, jest prawidłowe i zgodne z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Na potwierdzenie powyższego Sąd I instancji powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06, LEX nr 354687 i z dnia 10 lipca 2007 r. II OSK 1032/06, LEX nr 368207. Dodał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 1999 r. IV SA 1817/98, LEX nr 47343, stwierdził, że zasadny jest zarzut strony skarżącej co do naruszenia w sprawie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymagający wysłuchania przez organ orzekający o wywłaszczeniu biegłych przed wydaniem orzeczenia, natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98 wskazał, iż rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydenta Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie (wbrew literalnemu brzmieniu przepisu), że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo -odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, t.j.: a. art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż ze względu na brak biegłych na rozprawie decyzja wywłaszczeniowo- odszkodowawcza w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa; b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej, mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Skoro skutkiem wydania decyzji było przyznanie osobom wywłaszczonym odszkodowania, to stwierdzenie nieważność w/w decyzji w zakresie ustalonego odszkodowania wymagało stwierdzenia i udowodnienia, że wysokość tego odszkodowania została ustalona w sposób nieprawidłowy. Można powyższe ustalić, dopuszczając dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, który stwierdzi czy odszkodowanie zostało ustalone w sposób na ówczesne czasy prawidłowy, pomimo naruszenia (jak stwierdził Sąd) przepisów proceduralnych. Należy podkreślić, że uchybienia proceduralne, które poprzedziły wydanie decyzji nie mogą stać się przyczyną jej unieważnienia, jeżeli sama decyzja (w tym przypadku wysokość odszkodowania), wydana kilkadziesiąt lat temu, odpowiadała prawu. Uchybienia proceduralne są bowiem wzruszane w innym trybie, t.j. wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu decyzji wadliwej samej w sobie, natomiast decyzja wydana wskutek wadliwego postępowania może być wyeliminowana w trybie wznowienia postępowania. Kasator podał również, iż we wszystkich analogicznych sprawach toczących się dotychczas przed Prezydentem Miasta Gdyni, operaty sporządzone przez współczesnych biegłych wskazują, iż odszkodowania ustalane były w tych sprawach w sposób prawidłowy, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Niebagatelny wpływ na taki wynik sprawy ma fakt, iż wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek, należy przypuszczać z dużym prawdopodobieństwem, że obecnie biegli orzekliby, iż odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomość zostało ustalone jednak w prawidłowej wysokości. Należy podkreślić, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów (vide wyrok NSA z dnia 24.11.2003, sygn. I S.A. 3364/01 oraz wyrok NSA z dnia 15.10.2008, sygn. i OSK 1627/06. Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto Sądowi I instancji błędną interpretację art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie, iż biegli mieli być osobiście obecni na rozprawie. Nadawanie odmiennego znaczenia w/w przepisowi wbrew jego literalnemu brzmieniu, pozbawione jest uzasadnienia. NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2008 roku, sygn. I OSK 1459/07, zapadłym w analogicznej sprawie, stwierdził bowiem, iż art. 22 ustawy powołanej ustawy jest tożsamy z art. 21 wskazanym w podstawie skargi. Różnica w numeracji wynika ze zmian nowelizacyjnych przedmiotowej ustawy, co nie zmieniło treści ani sposobu interpretacji przedmiotowego artykułu. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, konieczność wykładni niejednoznacznego art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (na co wskazuje powołany wyrok NSA poprzez stwierdzenie, że wynika z niego głównie obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a nie obowiązek osobistej obecności biegłych, jak to dotychczas powszechnie stwierdzano) wyklucza również możliwość rażącego jego naruszenia. Sąd I instancji dokonał także błędnej interpretacji art. 156§1 pkt 2 k.p.a. która miała wpływ na treść wydanego orzeczenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie każde złamanie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie takie ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Na Sądzie i organach stwierdzających nieważności decyzji, ciążył zatem obowiązek udowodnienia, że naruszenie miało charakter rażący i oczywisty oraz że wywołało skutki niemożliwe do uzasadnienia z punktu widzenia praworządności. Takiej oceny jednak nie dokonano i nie wykazano, w jakim zakresie ewentualny brak biegłego na rozprawie miał wpływ na zakończenie sprawy, t.j. na wysokość ustalonego decyzją odszkodowania. Nie przywołano również niemożliwych do zaakceptowania skutków (z punktu widzenia praworządności), jakie z takiej sytuacji wynikły. Trudno jest w tej sytuacji uznać, że nie nastąpiło przekroczenie swobodnej oceny dowodów. W końcowej części skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu powołał się m.in. na wyrok SN III RN 38/98 opubl. OSNP 1999/6/194, zgodnie z którym "rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego". Z powyższego wyroku wynika, że rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakreślając granice kontroli instancyjnej, stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd II Instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności określonych w tym przepisie powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym było nieważne, a orzeczenie z tego powodu podlega obligatoryjnemu uchyleniu. Zgodnie zaś z pkt 5 § 2 art. 183 P.p.s.a., jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowego jest pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie w postępowaniu przed Sądem I instancji Bezsporne jest, iż stronami postępowania administracyjnego byli J. L., K. S., B. L., El W., R. L. i D. S., którzy jako spadkobiercy J. L., R. L. i E. W., byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] lutego 1969 r. [...] w części dotyczącej odszkodowania. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a,. w postępowaniu sądowym byli oni uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony i winni być powiadomieni o terminie rozprawy, stosownie do art. 91 § 2 Ppsa. W toku postępowania sądowego zmarła K. S., po której spadek nabyli maż M. S. oraz synowie M. S. i Ł. S.. W związku ze śmiercią K. S. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe, po czym podjął je po zgłoszeniu się następców prawnych tej uczestniczki postępowania. Dalsze postępowanie sądowe Sąd I instancji prowadził jednak bez ich udziału. Z zarządzenia z dnia 15 grudnia 2008r o wyznaczeniu rozprawy (k. 106 akt Sądu I instancji I SA/Wa 1254/08), ani z protokołu rozprawy z dnia 13 lutego 2009r r. (k.143) nie wynika, aby M. S., M. S. i Ł. S. byli powiadomieni o terminie rozprawy. Brak jest również w aktach sprawy dowodu doręczenia zawiadomienia tych stron o terminie rozprawy, bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Tak więc na skutek uchybień procesowych Sądu I instancji wskazani uczestnicy postępowania nie mogli brać udziału w istotnej części postępowania i przedstawienia swoich racji, przez co zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw. W związku z faktem, iż zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności postępowania sądowego, które to postępowanie musi być przeprowadzone ponownie, niemożliwe jest merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skarg kasacyjnych z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt.5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.