VI SA/Wa 923/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r. nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic: B., C. i K. K.. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Prezydent W. udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie w dniach 30 września i 1 października 2007 r. pasa drogowego ulic: B., C. i K. K. – chodnika – powierzchni 11,25 m2 w celu realizacji zdjęć do filmu. Ustalono, iż na cele objęte ww. zezwoleniem zajęto pas drogowy ul. B. o powierzchni 855 m2 (cała szerokość jezdni) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ulic: B. i C. z przekroczeniem powierzchni określonej w zezwoleniu zarządcy drogi o 62 m2 (chodnik drogi gminnej) oraz ul. K. K. o powierzchni 25 m2. Protokoły dokumentujące wynik owych kontroli podpisane zostały m.in. przez stronę skarżącą (protokoły dotyczące ul. B. i K. K.) oraz M. G. (? - nazwisko niewyraźne), kierownika planu, (protokół dotyczący ul. B. i C.). Prezydent W. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem zajęcia pasa drogowego ulic: B., B., C. oraz K. K. w W. (...) o powierzchni większej o 84,75 m2 niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi oraz bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 855 m2 w celu zorganizowania zdjęć filmowych. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Prezydent W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. B. w W. o powierzchni 855 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ulic: B., C. i K. K. w W. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu właściwego zarządcy drogi o 84,75 m2 na potrzeby realizacji zdjęć do filmu - teledysku w dniu 1 października 2007 r. w łącznej wysokości 27.572,50 zł. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 oraz art. 13 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 1 pkt 3 i 4 uchwały Nr XXXL/666/2004 Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz zał. 4 - poz. 4 do uchwały "poprzez ustalenie stawki podstawowej za zajęcie jezdni powyżej 50% w wysokości 3,00 zł za metr kwadratowy zajętego terenu, w sytuacji gdy z poz. 3 wskazanego powyżej załącznika wynika, iż stawka podstawowa wynosi 2,00 zł/m2" oraz "ustalenie stawki podstawowej za zajęcie chodnika w wysokości 2,00 zł za metr kwadratowy zajętego terenu, w sytuacji, gdy z poz. 3 wskazanego powyżej załącznika wynika, iż stawka podstawowa wynosi 1,00 zł/m2", - art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez "brak właściwego pouczenia odwołującej o możliwości nałożenia na nią kary pieniężnej za przekroczenie powierzchni zajętego przez nią pasa drogowego na podstawie zezwolenia udzielonego decyzją (...) nr [...] z dnia [...] września 2007 r.", "nieuwzględnienie (...) okoliczności podnoszonych przez odwołującą w trakcie postępowania i nieodniesienie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez odwołującą w trakcie przeprowadzonego postępowania oraz rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na jej niekorzyść'" oraz "nie uwzględnienie przez organ 1 instancji, iż bezpośrednio po dokonaniu kontroli terenowej w dniu 1 października 2007 roku zajęty przez odwołującą się pas ruchu został przez nią zwolniony, w związku z czym nie zaistniała potrzeba stosowania w stosunku do niej kary (...) w celu zwolnienia zajętego pasa ruchu". Ponadto, zdaniem odwołującej, w sprawie niniejszej miał miejsce "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na ustaleniu, iż odwołująca się w dniu 1 października 2007 roku zajęła pas ruchu o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu z dnia [...] września 2007 roku (...) w sytuacji gdy rzeczywiście zajęty przez odwołującą pas ruchu miał znacznie mniejszą powierzchnię, a w przypadku ulicy B. nie przekraczał 50% szerokości pasa drogi". Podniosła ona również, iż "zajęcie pasa drogowego w granicach przekraczających określone zezwoleniem (...) trwało bardzo krótko (w wielu miejscach nie przekraczało to 1 godziny) i spowodowane było nieprzewidzianym wcześniej rozwojem realizacji teledysku. Powyższe wynikało z inwencji piosenkarki oraz reżysera teledysku, na co odwołująca nie miała wpływu i za co nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji. Zajęcie natomiast ulicy B. spowodowane było nieprzewidzianą odmową właściciela parkingu przy ul. B., która miała miejsce w dniu kręcenia teledysku, przyjęcia pojazdów biorących udział w kręceniu teledysku (...). Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, iż w wyniku przedmiotowego zajęcia nikt nie doznał żadnej szkody". Organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wskazano, że zgodnie z ust. 12 pkt 1 wymienionego przepisu - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zdaniem Kolegium organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Zarzuciła: - naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na wynikach kontroli terenowej, dokonanej w dniu 1 października 2007 roku, - naruszenie art. 78 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą, - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przez SKO okoliczności podnoszonych przez odwołującą się w trakcie postępowania i nie odniesienie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez odwołującą się w trakcie przeprowadzonego postępowania oraz rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na jej niekorzyść. Powyższe naruszenia doprowadziły, zdaniem skarżącej, do błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegających na przyjęciu, iż odwołująca się w dniu 1 października 2007 roku zajęła pas ruchu o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu z dnia [...] września 2007 roku, o 84,75 m2 w przypadku ulic C., B. i K. K., a także całą szerokość ulicy B. o powierzchni 855 m2 , w sytuacji gdy rzeczywiście zajęty przez odwołującą pas ruchu miał znacznie mniejszą powierzchnię, a w przypadku ulicy B. nie przekraczał 50% szerokości pasa drogi. W związku naruszeniem prawa materialnego, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z § 1 pkt 3 i § 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady W. z dnia [...] maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez przyjęcie, iż zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć stawki określone w pozycji 4 kol. 2 C oraz 2 D załącznika do wskazanej powyżej uchwały i ustalenie ich w wysokości na 3 zł za m2 dla jezdni oraz 2 zł za m2 dla chodnika, w sytuacji gdy opłatę za zajęcie pasa drogi w celu związanym z filmami, akcjami promocyjnymi, imprezami lub festynami określa, na poziomie 2 zł za m2 jezdni oraz 1 zł za m2 chodnika pozycja 3 przedmiotowego załącznika. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę matrialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o ustalenia kontroli terenowej, dokonanej w dniu 1 października 2007 r., a więc - co ma szczególne znaczenie w tego rodzaju sprawach - w dniu zajęcia, a nawet, o czym świadczy treść protokołu z oględzin miejsca zajęcia oraz ze sporządzonego w ich toku materiału zdjęciowego, który, wbrew stanowisku skargi, został przez Kolegium poddany dogłębnej analizie. Autor skargi nie wyjaśnia, zdaniem Sądu, w jaki sposób ewentualne przesłuchania świadków na okoliczność zajęcia, dokonane w kilka miesięcy po zdarzeniu mogą podważyć treść protokołu z przeprowadzonej w chwili zajęcia czynności dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy prawidłowość dokonanych ustaleń została potwierdzona własnoręcznymi podpisami mocodawczyni i jednego z jej pracowników. Fakt złożenia podpisów nie stanowi jedynie potwierdzenia "samego faktu dokonania przedmiotowej kontroli", lecz również stanowi potwierdzenie jej wyników, bowiem dokonanie kontroli jest często niepowtarzalne. Zgodnie z powołanymi przepisami za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie z ust. 13 ww. ustawy termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Z powołanych przepisów wynika, że zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny zajęcia. Zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 oraz ust. 13 ustawy o drogach publicznych w związku z § 1 pkt 3 i 4 uchwały Nr XXXL/666/2004 Rady z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest niezasadny i odnosi się do zdarzeń zaistniałych przed 1 kwietnia 2005 r. Załącznik nr 1 zmieniony został przez § 1 pkt 1 uchwały nr XLVII/1191/2005 z dnia 17 marca 2005 r. (Mazow.05.77.2036) zmieniającej niniejszą uchwałę z dniem 1 kwietnia 2005 r., z tym, że stawki opłat określone w pozycjach 1-3 załącznika wchodzą w życie z dniem 26 kwietnia 2005 r., zgodnie z § 4 pkt 1 przywołanej uchwały. Z tego też powodu stanowisko Kolegium, a wcześniej Prezydenta W. jest prawidłowe. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uprawnionym jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na zajęcie powierzchni pasa drogowego, większej niż określona w zezwoleniu właściwego zarządcy drogi z dnia [...] września 2007 r., który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy - o drogach publicznych. Skarżąca, pracują nad teledyskiem, posiadała stosowne zezwolenie i została ukarana za zajęcie pasa ruchu w większym zakresie niż to wynika z posiadanego przez skarżącą zezwolenia. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy - o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów proceduralnych. Przeprowadzone postępowanie administracyjne organów obu instancji wyklucza możliwość obrazy art. 10 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 ust. 1 i 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Organy administracji zapewniły stronie skarżącej czynny udział w postępowaniu oraz stworzyły możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zebrały również i rozpoznały cały materiał dowodowy w sprawie, odniosły się również do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.