II GSK 46/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 932/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADANIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 932/08 po rozpoznaniu skargi M. K. – P. A. "G." w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd orzekał w następujący stanie sprawy. P/ Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. w przedsiębiorstwie P. A. "G." w K. prowadzonym przez M. K., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 180.500 zł [ograniczając jej wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, dalej: u.t.d.) do kwoty 30.000 zł], w tym: 1) 160.000 zł na podstawie lp. 1.2 załącznika do u.t.d. - za wykonywanie transportu drogowego pojazdami niezgłoszonymi do licencji, 2) 4.500 zł na podstawie lp. 1.8.1 załącznika do u.t.d. - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 3) 12.500 zł na podstawie lp. 1.8.3 załącznika do u.t.d. - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, 4) 3.500 zł na podstawie lp. 11.4.1 załącznika do u.t.d. - za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]: 1) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 4.500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, oraz nałożenia kary w wysokości 3.500 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, 2) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 160.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, 3) uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w I instancji w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 12.500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustaw, 4) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Organ odwoławczy - uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji - stwierdził, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znajdują się bowiem dowody jednoznacznie wskazujące, jakie samochody nie zostały zgłoszone do posiadanej przez stronę licencji, a były używane do wykonywania transportu drogowego. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za popełnienie omawianego naruszenia. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie została bowiem okazana wymagana dokumentacja dotycząca badań lekarskich i psychologicznych wskazanych przez organ kierowców. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą organ odwoławczy uznał, iż w dniu sporządzenia protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., istniał obowiązek przechowywania przez przedsiębiorcę zaświadczeń poświadczających zatrudnienie kierowcy oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, jednak w chwili wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] obowiązek taki już nie istniał. Zdaniem organu, zaskarżoną decyzję należało więc uchylić i umorzyć postępowanie w I instancji w omawianym zakresie. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień - organ przyjął, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną za popełnienie powyższego naruszenia. Podczas przeprowadzanej kontroli w przedsiębiorstwie strona nie okazała bowiem wszystkich wymaganych wykresówek lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. wskazał, że istotą problemu w sprawie jest czy, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nakładając karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia załatwia w drodze decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw. W ocenie Sądu, niezależnie od liczby naruszeń stwierdzonych w wyniku jednej kontroli, będzie to zawsze jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustala ilość naruszeń i poszczególne kary za te naruszenia, a następnie (zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d.) może dokonać zsumowania tych kar w granicach podanych w art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 u.t.d. Ustawodawca nie przewidział bowiem trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej" za stwierdzone naruszenia, w takim wypadku przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. nie miałby zastosowania. Zdaniem WSA, z unormowania zawartego w art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, a nie rozdzielenie jednej sprawy na wiele spraw dotyczących poszczególnych stwierdzonych naruszeń i orzeczenie w poszczególnych sprawach odrębnych kar za każde naruszenie, a następnie "kary łącznej" za wszystkie naruszenia. Ponadto Sąd I instancji uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał zaskarżoną decyzję z istotnym naruszeniem art. 138 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie. Zdaniem WSA, przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o treści innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję, orzekł natomiast co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), w części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w I instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpatrzenia, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, stosując przepis art. 138 k.p.a. w taki sposób jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie mogłoby dojść do sytuacji nieprzewidzianych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 138 i art. 104 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy wydając decyzję podjął rozstrzygnięcie nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw, podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 oraz 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nakładając karę pieniężną za stwierdzone naruszenia przepisów załatwił w drodze jednej decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, podczas gdy decyzja zawierała kilka rozstrzygnięć w wydanych w kilku sprawach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stwierdzone w toku kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów u.t.d., za które nałożono poszczególne kary pieniężne, stanowią różne sprawy prowadzone w ramach jednego postępowania administracyjnego. Ujawnienie w toku jednej kontroli wielu naruszeń powodowało powstanie wielu różnych od siebie spraw administracyjnych, które zostały następnie rozstrzygnięte w jednej decyzji organu I instancji. Taki sam charakter miało postępowanie odwoławcze, w którym łącznie rozpoznano kilka spraw administracyjnych, w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy, dlatego też, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, mógł on orzekać co do istoty w wyodrębnionych sprawach. Z tych względów skarżący uznał, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym była zgodna z art. 138 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Ponieważ jednak składające się na podstawy skargi kasacyjnej zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Z powyższego wynika, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż oba te elementy skargi kasacyjnej należy traktować jako całość. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nakładając karę pieniężną za stwierdzone naruszenia przepisów załatwił w drodze jednej decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, podczas gdy decyzja zawiera kilka rozstrzygnięć wydanych w kilku sprawach, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest chybiony. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Treść postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu nie wskazuje, aby skarżący próbował wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada przewidzianych tym przepisem elementów, a więc że uzasadnienie wyroku uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem, bądź nie poddaje się kontroli instancyjnej. Twierdzi natomiast, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytoryczne stanowisko sądu jest błędne. W związku z tym podnieść należy, że nawet jeśli argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku jest wadliwa, a zawiera ono przewidziane prawem elementy, to zarzut naruszenia omawianego przepisu nie znajduje podstaw. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny może oddalić skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a. in fine). Z kolei z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosuje środki określone w ustawie, uwzględniając przy tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, że Sąd I instancji - z naruszeniem zasady przewidzianej art. 133 § 1 p.p.s.a. - nie rozpatrzył sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie wykazał także, by Sąd I instancji sprawując kontrolę administracji publicznej nie zastosował środków określonych w ustawie (o czym stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a.). Także bliżej niesprecyzowany zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a., określającego podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, nie mógł rzutować na prawidłowość oceny przez Sąd I instancji czy decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem - stwierdzonych podczas jednej kontroli - obowiązków lub warunków załatwia jedną sprawę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota problemu, w sprawie sprowadza się do tego czy organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy z art. 138 § 2 k.p.a. możliwość taka nie wynika. Z przedstawionym zagadnieniem związany jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 i art. 104 k.p.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga kwestia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. za więcej niż jedno naruszenie jest postępowaniem rozstrzygającym jedną, czy też kilka spraw, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń. Analizując treść art. 92 ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepubl.), że w przepisie art. 92 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń. Brak przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejną decyzją administracyjną. Wobec tego przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. nakładająca na M. K. karę pieniężną na podstawie art. 92 u.t.d. za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną to - Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 lutego 2008 r. - nie mógł w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić decyzji organu I instancji co do niektórych kar i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie oraz umorzyć postępowania w I instancji, zaś w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł zatem jedynie uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jeżeli, jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne, co przesądza o prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 138 i art. 104 k.p.a. należało uznać za chybiony. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.