III SA/Gd 217/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi K.K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 31 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda [...], wobec bezskutecznego upływu terminu do podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. K., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) wydał zarządzenie zastępcze. W przedmiotowym zarządzeniu stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy [...] K. K. w związku z faktem, że radny ten dzierżawi grunty gminne od dnia 26 października 1995 r. na podstawie umów dzierżawy zawieranych na czas określony do lat trzech. Obecnie radny włada trzema działkami gminnymi o łącznej powierzchni 29,53 ha, które wykorzystuje w ramach prowadzonego przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego, na podstawie umów z dnia 1 września 2006 r. ( zawartej na czas określony do 30 września 2008 r.) i z dnia 1 października 2006r. (zawartej na czas określony do dnia 31 grudnia 2008 r.). Zdaniem organu nadzoru prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł ten wyklucza całkowicie możliwość prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał on mandat - pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności. Ww. przepis nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza", w związku z czym należy sięgnąć do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W rozumieniu art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 3 ustawy stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Dokonane w art. 3 wyłączenie nie przesądza , że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Także z treści art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wynika, że przepis ten nie traktuje działalności wytwórczej w rolnictwie jako niebędącą działalnością gospodarczą. W związku z powyższym radny , zgodnie z art. 24 f ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym , powinien zaprzestać prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego , jak też w przypadku nie podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu takiego radnego, konieczne stało się wydanie przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego. Z przedmiotowym zarządzeniem zastępczym nie zgodził się K. K. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniósł o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody [...]. Skarżący zarzucił, że zarządzenie zastępcze wydano z rażącym naruszeniem przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Przepis ten nie definiuje pojęcia działalności gospodarczej. Pojęcie to zostało określone w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zdaniem skarżącego z ww. przepisu wynikałoby, że taką działalność prowadzi, gdyż jest rolnikiem wytwarzającym płody rolne, jednak art. 3 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, co działalnością gospodarczą nie jest. Działalnością taką nie jest działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwo, warzywnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe a także wynajmowanie przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych, świadczenie w gospodarstwie rolnym innych usług związanych z pobytem turystów. Zdaniem skarżącego skoro działalność wytwórcza w rolnictwie została wyłączona spod obowiązywania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tym samym działalność ta nie może być uznana za działalność gospodarczą. Skarżący stwierdził , że Wojewoda [...] dokonał błędnej interpretacji przepisu, który w sposób jasny i prosty określa jego sytuację. Przepis dokładnie wymienia cechy działalności gospodarczej, zaś organ dokonał nadinterpretacji przepisów prawa i błędnej wykładni art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie było sporne w sprawie, iż skarżący, radny Rady Gminy [...], dzierżawi grunty od Gminy [...] od 26 października 1995 r., które to grunty wykorzystuje w ramach prowadzonego przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego. Spór dotyczy kwestii, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego jest, czy też nie jest, prowadzeniem działalności gospodarczej. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Problem w interpretacji przywołanego przepisu polega na tym, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji "działalności gospodarczej". Definicję taką zawiera art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 155, poz.1095 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Stosownie do art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Skarżący z treści przepisu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wywodzi, że działalność przez niego prowadzona nie jest działalnością gospodarczą, a co za tym idzie, że nie podlega on reżimowi określonemu w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak, jak wyraźnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. II OPS 1/07( ONSAiWSA 2007/3/62) , przewidziane w art. 3 ustawy wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie że działalność ta nie podlega reżimom tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na tym, że w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skład orzekający w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniem , że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza jest w niej scharakteryzowana jako zarobkowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nosi te cechy. W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, iż prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Z powyższego wynika wyraźnie, że skarżący naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat ( art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t. j . Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności następuje wygaśnięcie mandatu radnego . Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w tym terminie rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu( art. 190 ust. 5 i 6 ustawy). W sprawie niniejszej skarżący w wymienionym terminie nie zrzekł się funkcji ani nie zaprzestał prowadzenia działalności; także rada gminy nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. W sytuacji, gdy właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 ustawy nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda [...], wyczerpując tryb przewidziany w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wydał zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy [...] - skarżącego K. K. - z uwagi na naruszenie przez niego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe rozważania uznać należy, że zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, a zarzuty skargi są bezzasadne. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.