II SA/Go 360/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 roku sprawy ze skargi M.D. i M.D. na uchwałę Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami I. stwierdza nieważność § 6 pkt 5 tiret drugi zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Powiatu solidarnie na rzecz skarżących M.D. i M.D. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. D. i M. D. zaskarżyli uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu K. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego z 2001 r. Nr 24, poz. 285 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 5 tiret drugie tej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że przed Sądem Okręgowym w Z. prowadzą postępowanie sądowe, w którym domagają się od strony przeciwnej - Powiatu K. -złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na skarżących własności nieruchomości pałacowej położonej w [...]. Roszczenie swe skarżący wywodzą z faktu, że w dniu 18 maja 2007r. przystąpili do drugiego przetargu na zakup nieruchomości pałacowej w B., znając jedynie treść ogłoszenia nr [...] i powołaną tam uchwałę nr [...]. Skarżący stoją na stanowisku, że skoro ani w ogłoszeniu o drugim przetargu ani w uchwale nr [...] nie zawarto żadnej informacji o modyfikacji bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, to od ceny wylicytowanej w przetargu przysługuje skarżącym bonifikata ustawowa w wysokości 50%. Strona przeciwna sprzeciwia się jednak żądaniu skarżących, twierdząc m.in., że stosownej bonifikaty udzieliła już w pierwszym przetargu, a cena wywoławcza drugiego przetargu zawierała już w sobie bonifikatę udzieloną w pierwszym przetargu. Skarżący wskazali, że w pewnej części strona przeciwna opiera swe stanowisko na powołanej uchwale, przemawiającej - zdaniem strony przeciwnej - za bezzasadnością roszczenia skarżących. Powiat K. powołuje się przy tym na domniemanie legalności w/w uchwały, wywodząc je z faktu braku zakwestionowania uchwały przez Wojewodę Lubuskiego. Wobec powyższego zdaniem skarżących mają oni interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 6 pkt 5 tiret drugie. Skarżący wskazali, że zgodnie z § 1 uchwały Rady Powiatu K. [...] zmieniającej uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu K. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego z 2003r. Nr 45, poz. 811), ustalono nowe brzmienie § 6 pkt 5 tiret drugie, nadając mu brzmienie: "- w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków wyraża się zgodę na obniżenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedziałach od 5% do 50% ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego". W ocenie skarżących zaskarżona uchwała w § 6 pkt 5 tiret drugie narusza art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- zwanej dalej u.g.n). Rada powiatu nie ma bowiem kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców powiatu i w sposób generalny obniżających wysokość bonifikaty udzielanej przy zbywaniu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Skarżący podali, że stanowisko to jest obecnie ugruntowane w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2007r. Sygn. akt II SA/Go 340/07. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem, że art. 68 u.g.n nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 u.g.n. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 u.g.n a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 u.g.n. Skarżący podali, że organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami u.g.n, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz rzecz wskazanych osób. W odpowiedzi na skargę Powiat K. wniósł o umorzenie postępowania. Powiat podał, że skarżący z tylko sobie wiadomych przyczyn pominęli (zataili) okoliczność relewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie skarżący nie poinformowali Sądu, iż na VI sesji obecnej kadencji Rady w dniu 28 marca 2007r. uchwałą Rady Powiatu K. Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu K. (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego z 2007r. Nr 38, poz. 633), Rada zaskarżony przepis uchwały uchyliła, czyniąc zadość wezwaniu prokuratorskiemu z dnia 28 lutego 2007r. Powiat K. wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwem nie można orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006 wyd. II, wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. SA/WR 96/92, OSP 1993. Z.7, poz. 149). W konsekwencji w ocenie Rady postępowanie sądowe wszczęte skargą Państwa D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. powinno podlegać umorzeniu stosownie do przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p. p. s. a). Na rozprawie pełnomocnik skarżących podał, że w zakresie istnienia interesu prawnego skarżących i jego naruszenia pełna argumentacja skarżących w tym zakresie została zawarta w skardze. Pełnomocnik organu oświadczył natomiast, że interes prawny strony przeciwnej ma charakter cywilnoprawny, w związku z tym nie posiadają oni interesu prawnego w kwestii zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga złożona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Skarżący przed wniesieniem skargi wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa a zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu był §6 pkt 5 tiret drugie uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu K., zmieniony uchwałą Rady Powiatu K. [...]. Przepis ten stanowi, że "przy zbywaniu w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków wyraża się zgodę na obniżenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedziałach od 5% do 50% ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego". Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wymagane są takie cechy jak generalność i abstrakcyjność. Innymi słowy, aby można było uznać zaskarżoną uchwałę za akt prawa miejscowego, konieczne jest to, by uchwała ta regulowała sprawy dotykające nieokreślonego bliżej kręgu osób. Zaskarżona uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego i dlatego na zasadzie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. -zwanej dalej u.s.p.), stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez skarżących przepisu uchwały dopuszczalne jest w każdym czasie. Kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał rady powiatu reguluje u.s.p, która opiera uprawnienie do zaskarżenia uchwał organów powiatu na ochronie interesu publicznego, przyznając je organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Według art. 87 ust. 1 u.s.p "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Cytowany przepis przyznaje zatem legitymację skargową każdemu, na czyj interes prawny lub obowiązek oddziałuje zaskarżony akt lub czynność. Do wymogów skargi należy także wykazanie, na czym polega (zdaniem skarżącego) naruszenie przez zaskarżony akt lub czynność interesu prawnego lub obowiązku. Skarżący musi zatem wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą - polegający na tym, że uchwała rady powiatu narusza jego interes prawny "z zakresu administracji publicznej". Interes prawny z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, ma umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Skarżący w swojej skardze podnosili, iż mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazali, że znając jedynie treść ogłoszenia nr [...] z dnia [...] i powołaną tam uchwałę nr [...] przystąpili do drugiego przetargu na nabycie nieruchomości pałacowej położonej w [...] w przekonaniu, że od ceny wylicytowanej otrzymają ustawową bonifikatę w wysokości 50%, wynikającą z przepisów prawa a konkretnie z art. 68 ust. 3 u.g.n. Obecnie zaś prawo skarżących do uzyskania tej bonifikaty jest kwestionowane i sprawa jest przedmiotem rozpoznania przed sądem cywilnym, w którym skarżący domagają się od strony przeciwnej złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na skarżących własności nieruchomości. Niewątpliwie pomiędzy skarżącymi a Powiatem K. istnieje spór o charakterze cywilnoprawnym, związany z przeniesieniem własności nieruchomości, który będzie rozstrzygany przez właściwy sąd cywilny. Roszczenia cywilnoprawne skarżących, dotyczące ceny nieruchomości, znajdą zatem ochronę w postępowaniu przed sądem cywilnym. Spór ten jest jednak następstwem zaskarżonej uchwały, która w zaskarżonym przepisie reguluje kwestie bonifikat od ceny ustalonej w wyniku przetargu. Skarżący przystąpili do drugiego przetargu na nabycie przedmiotowej nieruchomości, mając przeświadczenie, że od ceny wylicytowanej otrzymają bonifikatę w wysokości ustawowej, określonej w art. 68 ust. 3 u.g.n. Skarżący biorąc udział w przetargu powinni mieć zagwarantowaną możliwość nabycia nieruchomości na zasadach określonych w przepisach u.g.n. a więc z bonifikatą ustaloną w tej ustawie. Zaskarżona uchwała regulując w § 6 pkt 5 tiret drugie kwestię bonifikaty wpływa zatem na sferę prawnomaterialną skarżących, uniemożliwia bowiem realizację ich uprawnień wynikających z u.g.n., których ochronę mogą poszukiwać tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wykazali zatem, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Nie zachodzą zatem podstawy do oddalenia skargi z uwagi ma brak legitymacji skarżących w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu K. Jak już wyżej wskazano § 6 pkt 5 tiret drugie zaskarżonej uchwały przewiduje, iż "przy zbywaniu w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków wyraża się zgodę na obniżenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedziałach od 5% do 50% ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego". W ocenie Sądu zaskarżony przepis w sposób istotny narusza art. 68 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że ustaloną, zgodnie z art. 67 u.g.n, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%. Właściwy organ (w niniejszej sprawie zarząd powiatu) może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady (w niniejszej sprawie rady powiatu) lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Przepis powyższy określa zatem przypadki i warunki udzielania bonifikaty. Ma on jednak charakter indywidualny. Nie daje podstaw, tak jak rozstrzyga to zaskarżona uchwała w § 6 pkt 5 tiret drugie, do wydania aktu o charakterze generalnym, który odnosi się ogólnie określonego kręgu podmiotów, nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 u.g.n. Podobne stanowisko (jak słusznie podnoszą skarżący) wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 20 czerwca 2007r. Sygn. akt II SA/Go 340/07. Wobec powyższego Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego § 6 pkt 5 tiret drugie uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] r., zmienionej uchwałą z dnia 26 czerwca 2003r. Wbrew twierdzeniu Powiatu K. w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd administracyjny bada bowiem legalność zaskarżonych aktów według stanu faktycznego i prawnego z daty ich podjęcia. Zmiana zaskarżonej uchwały uchwałą [...] w części dotyczącej m.in. zaskarżonego § 6 pkt 5 tiret drugie, nie czyni zatem w ocenie Sądu zbędnym wydania w sprawie wyroku, albowiem uchwała zaskarżona mogła być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego podjęcie uchwały zmieniającej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na koszty te składa się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 257 zł.