II SA/Go 340/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Nr XVI/141/03 Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim (Dz. Urz. Województwa z 7 listopada 2003 r. Nr 89, póz. 1287) I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3 i 4, § 9, § 11 i § 12 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że przepisy zaskarżonej uchwały wymienione w pkt l nie mogą być stosowane. W dniu [...] października 2003 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XVI/141/03 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] listopada 2003 r. Nr 89 poz.1287. Podstawami prawnymi przedmiotowej uchwały są art.18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/, art.140, 151,231,453 kodeksu cywilnego oraz art.34 ust.6, art.37 ust.3, art.68 ust.1 pkt.7 i 8, ust.3, art.70 ust.4, art.73 ust.4, art.109 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz.543 / w związku z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz. U z 2000 r. Nr 80 poz.903 /. W § 2 ust.2 tej uchwały Rada określiła bonifikatę przy kupnie lokalu mieszkalnego w drodze jednorazowej zapłaty w wysokości 95%, a w ust.3 przy nabyciu lokalu mieszkalnego na raty bonifikata ma wynosić 90%. Natomiast przy sprzedaży ostatniego lokalu mieszkalnego lub jednoczesnej sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych w budynku /jeżeli w tym budynku nie pozostanie żaden inny komunalny lokal/ nie stosuje się bonifikat określonych w pkt 2 i 3 lecz udziela się bonifikaty w wysokości 98% ceny lokalu. § 9 reguluje cenę lokalu o innym przeznaczeniu, położonym w budynku wpisanym do rejestru zabytków obniża się o 20%, a bonifikata ta dotyczy również udziału w gruncie o ile grunt jest wpisany również do rejestru zabytków. W przypadku sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków cenę ustaloną zgodnie z art.67 ustawy o gospodarce nieruchomościami obniża się o 20% a tę bonifikatę stosuje się również do opłat z tytułu użytkowania wieczystego ustalonych zgodnie z art. 72 ust.2 i 3 pkt.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków. W przypadku sprzedaży gruntu zgodnie z art.209 a ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicielom lokali mieszkalnych udziela się 50% bonifikaty od ceny gruntu. W dniu [...] grudnia 2006 r. Prokurator Okręgowy skierował do Rady Miasta wniosek w trybie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze o zmianę uchwały z dnia [...] października 2003 r. Nr XVI/141/03. W dniu [...] lutego 2007 r. Rada Miasta rozpatrywała przedłożony przez Prezydenta Miasta projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim i w wyniku głosowania Rada nie podjęła uchwały w sprawie zmiany a tym samym wniosek Prokuratora nie została przez Radę przyjęty. Prokurator o stanowisku Rady został poinformowany pismem z dnia [...] lutego 2007 r. doręczonym 2 marca 2007 r. Z analizy protokołu sesji Rady Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, iż zasadnicza przesłanką nieuwzględnienia wniosku Prokuratora była chęć utrzymania przez Radę w mocy powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości i zapewnienia mieszkańcom gminy dopiero zamierzającym dokonać zakupu gminnych nieruchomości pewności co do wysokości bonifikat jakie zostaną im udzielone w przypadku sfinansowania transakcji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2003 r. Nr XVI/141/03 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim w części dotyczącej § 2 ust.2, 3i 4, § 9, §11 i §12 w/w uchwały. Uchwale zarzucił : - naruszenie prawa – art.68 ust.1 pkt.7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 t o gospodarce nieruchomościami /Tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz.2604/ i art.18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591/ poprzez ustanowienie w § 2 ust.2, 3 i 4 w/w uchwały bonifikat w wysokości 90, 95 i 98% ceny dla nabywców lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości pomimo braku po stronie Rady Gminy kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów prawa miejscowego odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikat udzielanych przez organ wykonawczy gminu przy zbywaniu nieruchomości w postaci lokali mieszkalnych, - naruszenie prawa – art.68 ust.3 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art.18 ust.2 pkt.9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez obniżenie w § 9 ustawowej bonifikaty dla nabywców nieruchomości lokalowych wpisanych w całości bądź w części do rejestru zabytków do 20% pomimo braku po stronie Rady Miasta kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny obniżających wysokość bonifikaty udzielanej przy zbywaniu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, - rażące naruszenia prawa – art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez obniżenie w § 11 ustawowej bonifikaty dla nabywców nieruchomości gruntowych niezabudowanych i zabudowanych wpisanych w całości lub w części do rejestru zabytków do 20% pomimo braku po stronie Rady Miasta kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny obniżających wysokość bonifikaty udzielanej przy zbywaniu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, - rażące naruszenie prawa – art..68 usta.1 pkt.8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art.18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ustanowienie w § 12 generalnej bonifikaty od ceny gruntu w wysokości 50 % cent dla osób nabywających nieruchomości gruntowe w wykonaniu uprawnień przewidzianych w art.209 a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pomimo braku po stronie Rady Miasta kompetencji do uchwalenia w trym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikaty udzielanej przy zbywaniu nieruchomości i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w części obejmującej § 2 ust. 2, 3 i 4, § 9, § 11 i §12 w/w uchwały. W uzasadnieniu Skargi Prokurator podał, że zgodnie z art.18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy mie3dzy innymi podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określenie kompetencji organów gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w art.68 ust.1 stanowi, iż właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art.67 ust.3 jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1. pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, 2. osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalna, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojowa, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową, 3. organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe, 4. poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r., 5. na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, 6. kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej, 7. jako lokal mieszkalny, 8. w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209 a ust.1 i ust. 2. Nadto art. 68 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż ustaloną zgodnie z art. 67 cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50% a właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Art. 4 pkt. 9 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie – należy przez to rozumieć z zastrzeżeniem art. 60 starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Nadto art.25 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzja o udzieleniu bonifikaty należy bowiem zgodnie z art. 68 ust.1 pkt.7 i 8 w zw. z art. 4 pkt. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organu wykonawczego – to jest wójta, burmistrza, prezydenta miasta a radzie gminy służy jedynie uprawnienie do wyrażania zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości indywidualnie określonemu podmiotowi. Artykuł 68 ust.1 stanowi bowiem, iż właściwy organ może udzielić bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, a nie iż udziela bonifikat w wysokości określonej przez wojewodę, radę lub sejmik. Rada Gminy zatem nie ma prawa do decydowania w tym zakresie za organ wykonawczy gminy i wskazywania przypadków, w których wójt, burmistrz lub prezydent musi udzielić bonifikaty z góry ustalonej wysokości, a nabywca nieruchomości uprawniony jest do żądania udzielenia mu bonifikaty w wysokości ustalonej przez radę gminy w sposób generalny. Ani art.18 ust. 2 pkt.9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do wydawania aktu o charakterze generalnym odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów i niesprecyzowanych nieruchomości określonego rodzaju. W tym zakresie Prokurator powołał się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /I SA 413/02/ i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu /II SA/Po182/06/. W odpowiedzi na skargę Rada podała, że uchwały o przedmiotowej treści podejmowane były w całym kraju przez rady gminy a także sejmiki wojewódzkie od kilkunastu lat i nie były zaskarżane przez wojewodów ani uchylane przez sądy administracyjne. Z art.68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że wysokość bonifikat ma być zróżnicowana i uzależniona od szczególnych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, ilość lokali w budynku itp. Zgodnie z art.68 ust.1 ustawy właściwy organ po spełnieniu określonych w przepisie warunków może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej nie niższej niż wartość nieruchomości. W szczególności w myśl tego przepisu istnieje możliwość udzielenia bonifikaty obniżającej ustaloną cenę nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny. Decyzja o udzieleniu bonifikaty i jej wysokość jest decyzją uznaniową i nie ma przeszkód prawnych, aby była ustalona w sposób jednolity i generalny dla wszystkich najemców lokali stanowiących własność gminy. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2007 r. /karta 25 akt/ Prokurator przywołał argument iż § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art.32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 50 ustawy wyinterpretować można, że rada wyznaczając zasady udzielania bonifikat musi zachować szczególną troskę o minie komunalne, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Przyznanie najemcom lokali mieszkalnych prawa do bonifikaty przy zakupie mieszkań komunalnych w wysokości 90, 95 lub 98% ceny jest natomiast sprzeczne z ustawowym obowiązkiem rady gminy zachowania szczególnej staranności przy gospodarowaniu mieniem komunalnym zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Jest to odejście od ekwiwalentności świadczeń wymaganych dla umów wzajemnych przewidzianych w prawie cywilnym. Nowy nabywca uzyskuje tą korzyść kosztem poprzednich właścicieli, jeżeli zostali oni przed laty wywłaszczeni bez godziwego odszkodowania a przede wszystkim kosztem pozostałych członków wspólnoty samorządowej, których potrzeby publiczne mogłyby być finansowane ze sprzedaży mieszkań komunalnych na rynku wtórnym. W ocenie skarżącego tak wysokie bonifikaty są w zasadzie darowizną co pozostaje w sprzeczności z treścią art.50 wyżej cytowanej ustawy ale także nie daje się pogodzić z art. 32 ust. 1 Konstytucji zapewniającym wszystkim obywatelom prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości w prawie polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą winny być traktowane równo tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W niniejszej sprawie zakwestionowany § 2 spowodował, drastyczną nierówność między grupą mieszkańców gminy którzy są lub będą w przyszłości najemcami komunalnymi lokali mieszkalnych a analogiczna grupą mieszkańców gminy, którzy swoje potrzeby mieszkaniowe zaspokajają nie korzystając z mienia komunalnego. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku z dnia 13 lutego b2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1275/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art.18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm./ w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 89 poz.1287. Oznacza to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, obowiązującym powszechnie na terenie województwa i dlatego na zasadzie art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów uchwały dopuszczalne jest w każdym czasie. Prokurator także z mocy art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270/ nie jest ograniczony czasem dla wniesienia skargi do Sądu bowiem terminy ustanowione w tej ustawie zakreślające ramy czasowe Prokuratorowi nie mają zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stąd też skarga wniesiona w 2007 r. na uchwałę, która została uchwalona w 2003 r. była przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Przepis art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust.2 pkt.9 lit. a tego przepisu, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art.68 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz.2603 ze zm./, który upoważnia właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku do udzielania bonifikaty od ceny ustalonej w art.67 ust.3 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cle określone w tym przepisie. Dokonując wykładni w/w przepisów należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze Prokuratora, iż art.68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3. Prokurator trafnie wskazał, w ślad za uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002 r. I SA 413/02 – że organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób /patrz także wyrok WSA w Poznaniu z 19.IV.2006 r. II SA/Po 182/06/. W tej zatem części Sąd podzielił pogląd skarżącego co do nieważności §§ 2 ust. 2, 3 i 4, 9, 11, 12 zaskarżonej uchwały. Natomiast Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora wyrażonym w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2007 r. o naruszeniu przez uchwałę zasady równości z art. 32 ust.1 Konstytucji, a to w tym znaczeniu, że tak wysoka bonifikata przyznana na rzecz najemców lokali mieszkalnych jest qwasi darowizną z pokrzywdzeniem innych osób wspólnoty mieszkaniowej których potrzeby publiczne mogłyby być sfinansowane ze sprzedaży mieszkań komunalnych na rynku wtórnym. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 21 września 1999 r. /sygn. akt K 6/98 OTK 1999 nr 6 poz.117/ uznał prawa najemcy za wartość prawną na tyle istotną, że ich uprzywilejowanie kosztem zasady równości jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji RP. W powołanym orzeczeniu Trybunał nie zakwestionował samego uprzywilejowania niektórych kategorii podmiotów prawa /najemców lokali/, a wręcz przeciwnie dopuścił do ustanawiania preferencji na rzecz grup podmiotów wskazanych prawem pod warunkiem, że kryteria owego wyodrębnienia są przejrzyste, a nie arbitralne. Dodać na zakończenie należy że w dziennikach urzędowych województw –z 2006 r. Nr 67 poz.1810 i Nr 143 poz.4134., z 2004 r. Nr 132 poz.1219, opublikowane zostały uchwały Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od cen lokali mieszkalnych zbywanych najemcom wydane na podstawie art.18 ust.2 pkt.15 i 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591/ w związku z art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w których to Rady wyrażają zgodę na udzielanie przez Burmistrza lub Prezydenta bonifikat od cen lokali mieszkalnych zbywanych na rzecz najemców- do określonych procentowo wysokości – a które to uchylają wcześniejsze uchwały zawierające unormowania jak w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.