III SA/Kr 1275/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Wiesław Kisiel spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska do rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r, sprawy ze skargi "S." Spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2003 r Nr: [...] w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej I. stwierdza nieważność § § 1,3,8i10 zaskarżonej uchwały, II. orzeka , że przepisy zaskarżonej uchwały określone w pkt l nie mogą być stosowane , III. zasądza od Gminy Miejskiej na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1275/06 S. spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej (Dz.Urz. Województwa 2003, nr [...], poz. [...]), zmienioną uchwałą z dnia [...].2004 r., nr [...] (Dz.Urz. Województwa [...], nr [...], poz. [...]) i uchwałą z dnia [...].2006 r., nr [...] (Dz.Urz. Województwa [...], nr [...], poz. [...]). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.2001, nr 142 poz.1591 ze zm.) w związku z art.34 ust.1 pkt 3, art.68 ust.1 pkt 7, ust.3 i ust.4 oraz art.67 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn.tekst Dz.U. 2000, nr 46 poz.543 ze zm.). Dla wykazania się legitymacją skargową w niniejszej sprawie, Spółka S. wskazała na pozbawienie jej przez zaskarżoną uchwałę prawa do ubiegania się o zakup mieszkania w budynku nr [...] przy ulicy [...] w K. Skarżącej przysługuje 7/8 udziału we współwłasności całego budynku, natomiast Gminie Miejskiej– 1/8. Skarżąca spółka podniosła, iż przepisy będące podstawa prawną zaskarżonej uchwały (art.34 ust.1 pkt 3, 68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami) są sprzeczne z art.32 ust.1 i 2, 64 ust.1 i 165 Konstytucji RP. Po pierwsze, przepisy te różnicują sytuację prawną podmiotów prawa w sposób nieuzasadniony. Pod rządem zaskarżonej uchwały osoby, które nie są najemcami lokali komunalnych w K. nie mogą ich nabyć na tych samych warunkach, co najemcy tych mieszkań. Na gruncie porządku konstytucyjnego takie uprzywilejowanie jednej grupy społecznej z pokrzywdzeniem innych podmiotów jest niedopuszczalne. Po drugie, nieruchomość będąca własnością Gminy Miejskiej stanowi z punktu widzenia ekonomicznego majątek wspólny wszystkich członków wspólnoty samorządowej i dlatego nieuzasadniona ekonomicznie jest jej sprzedaż poniżej wartości rynkowej. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP. Zdaniem skarżącej, wniosku tego nie czynni bezprzedmiotowym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 1999 r., (K 6/98, OTK 1999, nr 6, poz.117), albowiem przedmiotem tamtego wyroku Trybunału było nieco inne zagadnienie, tj. dopuszczalność różnicowania prawnego najemców w zależności od tego czy ich najem zawiązał się przed dniem 12 listopada 1994 r. czy też po tej dacie. Skarżąca zarzuca uchwale sprzeczność z art.32 ust.1 i 2 Konstytucji RP wyrażającym zasadę równości i zakaz dyskryminacji. § 3 ust.1 uchwały [Nabywcami lokali mieszkalnych od Gminy Miejskiej mogą być ich najemcy, którym przysługuje pierwszeństwo nabycia zgodnie z art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nawiązanie stosunku najmu na czas nieoznaczony.] upoważnia Prezydenta Miasta do sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta wyłącznie najemcom, którym przysługuje prawo pierwszeństwo nabycia lokalu mieszkalnego). § 8 uchwały wyłącznie dla tych najemców ustanawia bonifikaty w wysokości od 50 % do 90 % wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego z jednoczesną możliwością zapłaty ceny w ratach, zaś § 10 ust.1 uchwały [W celu sprzedaży najemcom lokali mieszkalnych znajdujących się w nieruchomościach, w których Gmina Miejska jest współwłaścicielem Prezydent Miasta może podejmować działania w celu zniesienia współwłasności nieruchomości przez jej podział lub ustanowienie odrębnej własności lokali.] umożliwia Prezydentowi Miasta działanie dla zniesienia współwłasności nieruchomości, których współwłaścicielem jest Miasto, a następnie - sprzedaży tak wyodrębnionych lokali mieszkalnych wyłącznie ich najemcom. § 10 ust.1 uchwały narusza ponadto art.34 ust.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że rozszerza się prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na najemców lokali mieszkalnych w sytuacji, kiedy przeniesienie własności udziału (należącego do gminy) na rzecz pozostałych współwłaścicieli następuje w wyniku sądowego zniesienia współwłasności. W ocenie skarżącej § 10 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami upoważniła Radę Miasta do uregulowania zasad zbywania lokali, a § 10 zobowiązuje do znoszenia współwłasności na ogólnych zasadach. Uchwała narusza ponadto art.64 ust.1 oraz art.165 ust.2 Konstytucji RP, gdyż nieruchomości należące do Miasta są sprzedawane poniżej ich wartości rynkowej. W czasie rozprawy pełnomocnik uściślił ten zarzut mówiąc, że taka sprzedaż jest sprzeczna z ustawowym obowiązkiem Gminy do szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym (art.165 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Gmina Miejskiej wniosła o jej oddalenie. Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego uznała za nieuzasadnione, ponieważ odpowiedź na pytanie skarżącej spółki można odnaleźć w wyroku Trybunału z dnia 21 września 1999 r. Trybunał stwierdził mianowicie, iż istotne wartości konstytucyjne mogą być przesłanką różnicowania pozycji podmiotów prawa, a zatem — uzasadniać odstępstwa od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w treści art.32 Konstytucji RP. Art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dozwala na przyznanie pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych na rzecz najemców legitymujących się najmem nawiązanym na czas nieoznaczony. Art.68 ust.1 pkt 7 ustawy upoważnia zaś do udzielenia za zgodą rady bonifikat od ceny ustalonej zgodnie z art.67 ust.3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Przywilej polegający na możliwości wykupu od Gminy Miejskiej lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty oraz z możliwością wykupu w systemie ratalnym zmierza do ułatwienia zakupu lokalu przez najemcę, dla którego stanowi on centrum życiowe. Przesłanka ta jest elementem umowy sprzedaży lokalu, a zatem Gmina (będąc właścicielem zbywanych lokali i stroną umowy cywilnoprawnej) może określać cenę i inne warunki kontraktowe. Zasady znoszenia współwłasności (§ 10 uchwały) są w ocenie Gminy zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Każdy ze współwłaścicieli może żądać, aby zniesienie współwłasności nastąpiło przez podział rzeczy wspólnej. § 10 uchwały nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest realizacją uprawnienia współwłaściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i dlatego zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej wskazanych. A. Sąd uznał, iż S sp.z o.o. posiada legitymację skargową w rozumieniu art.50 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulacja, zawarta w uchwale zaskarżonej przez Spółkę, ogranicza możliwości wykonywania przez Spółkę prawa własności w stosunku do nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w K. Każdy ze współwłaścicieli może żądać zniesienia współwłasności (art.210 k.c.). Jednym z możliwych sposobów "wyjścia" ze współwłasności jest dokonanie podziału rzeczy wspólnej (art.211 k.c.). Uchwała potencjalnie może utrudnić realizację uprawnienia z art.210 k.c., tj. żądania zniesienia współwłasności poprzez przyznanie Spółce całości nieruchomości, z obowiązkiem spłaty drugiego współwłaściciela – Gminy Miejskiej. Interes prawny skarżącej Spółki może doznać uszczerbku w wyniku zastosowania przepisów zaskarżonej uchwały i dlatego zasadne było uznanie legitymacji skargowej Spółki S. w niniejszej sprawie. B. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 21 września 1999 r. (sygn. K 6/98, OTK 1999, nr 6, poz.117) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie uznał prawa najemcy za wartość prawną na tyle istotną, że ich uprzywilejowanie kosztem zasady równości jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, niezgodny z zasadą równości (art.32 ust.1 Konstytucji RP) był art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko w takim zakresie, w jakim wyłączał pierwszeństwo najemców, których stosunek najmu nie został nawiązany przed dniem 12 listopada 1994 r. na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale . Zakwestionowane zostało jedynie kryterium trybu oraz momentu nawiązania stosunku najmu. Równocześnie Trybunał dopuścił możliwość uznania, że odmienne traktowanie podmiotów podobnych jest zgodne z Konstytucją, o ile kryterium zróżnicowania jest przekonywujące na gruncie zasad i wartości konstytucyjnych. Równość wobec prawa nie implikuje bezwzględnego i uniwersalnego zakazu różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej normy, lecz skutkuje nakazem adresowanym do prawodawcy, aby różnicowanie podmiotów prawa było uzasadnione wartościami istotnymi w regulowanej dziedzinie. Odmienne traktowanie podmiotów podobnych jest możliwe na podstawie kryterium, które winno spełniać szereg warunków: musi mieć charakter relewantny, proporcjonalny i musi pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów pozostających w podobnych sytuacjach faktycznych. Jeśli zatem dochodzi do konfliktu w obrębie wartości konstytucyjnych, odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne. Uprzywilejowanie najemców lokali mieszkalnych i współwłaścicieli jest dopuszczalne tym bardziej, że pierwszeństwo najemców jest jedną z form poparcia dla obywateli zabiegających o uzyskanie własnego mieszkania. Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (art.75 ust.1 Konstytucji RP). Cytowany przepis Konstytucji RP nakłada obowiązek popierania takich działań na wszystkie władze publiczne, a więc również na organy samorządu terytorialnego. W powołanym orzeczeniu Trybunał nie zakwestionował samego uprzywilejowania niektórych kategorii podmiotów prawa (najemców lokali). Przeciwnie, Trybunał dopuścił ustanawianie preferencji na rzecz grup podmiotów wskazanych prawem pod warunkiem, że kryteria owego wyodrębnienia są przejrzyste, a nie arbitralne. Istnienie stosunku najmu zostało uznane przez TK za prawnie relewantne kryterium dyferencjacji sytuacji prawnej podmiotów prawa. Ochrona prawa własności nie jest absolutna i dopuszczalne jest różnicowanie sytuacji różnych podmiotów prawa, motywowane względami na inne wartości konstytucyjne. Dlatego nie miałoby uzasadnienia pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art.32 Konstytucji RP, art.64 i art.165 ust.1 Konstytucji RP. C. Już w preambule do zaskarżonej uchwały, Rada Miasta wyeksponowała swe życzenie, aby komunalne lokale mieszkalne były zbywane wyłącznie na rzecz ich najemców i temu założeniu podporządkowane są szczegółowe rozwiązania uchwały. Nabywcami lokali mieszkalnych od Gminy Miejskiej mogą być ich najemcy, którym przysługuje pierwszeństwo nabycia zgodnie z art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nawiązanie stosunku najmu na czas nieoznaczony (§ 3). Powyższy zwrot "mogą być najemcy" w tym przypadku oznacza "nie mogą być osoby niebędące najemcami". Prawo do nabycia komunalnych lokali mieszkalnych zostało więc zastrzeżone wyłącznie przez ich najemców. Całkowicie wykluczono możliwość zbycia mieszkania komunalnego innemu podmiotowi, potencjalnemu nabywcy lokalu komunalnego. Równocześnie Prezydenta Miasta upoważniono do sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców (§ 1 uchwały). Ustawowe "pierwszeństwo" najemców uchwała przekształciła w ich "wyłączność". Nie osłabia tej wyłączności - § 10 ust.4, w myśl którego w przypadku, gdy wielkość udziału Gminy Miejskiej we współwłasności nieruchomości nie pozwala na wyodrębnienie co najmniej jednego lokalu mieszkalnego na wyłączną własność Gminy Miejskiej dopuszcza się możliwość sprzedaży takiego udziału w trybie przetargu ograniczonego skierowanego do najemców lokali mieszkalnych oraz do współwłaścicieli tych nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rada Miasta przekroczyła zakres delegacji ustawowej z art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje wyłącznie pierwszeństwo osób fizycznych i prawnych, co czyni niedozwolonym ustanowienie przez Radę wyłączności tej grupy podmiotów prawa. Ustawa zezwala na ustanowienie pierwszeństwa, czyniąc wyjątek od zasady równości podmiotów prawa. W przypadku, gdy osoba dysponująca pierwszeństwem nie skorzysta ze swego uprawnienia, gmina może skierować nieruchomość do sprzedaży na zasadach ogólnych w drodze przetargu. Dlatego w interpretacji art.34 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie ogólna reguła wykładni prawa, iż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, tj. skoro ustawa wyjątkowo dopuszcza pierwszeństwo, to znaczy że ustawa wykluczyła uprawnienie mocniejsze – wyłączność, jaką zapisano w zaskarżonej uchwale. Prawo nabycia lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym §§ 1, 3 i 10 zaskarżonej uchwały zastrzegły wyłącznie na rzecz najemców tych lokali mieszkalnych, zaś w trybie przetargowym — dla najemców lokali mieszkalnych oraz współwłaścicieli tych nieruchomości. Wykluczono możliwość ubiegania się o nabycie przez inne podmioty. Powyższe uregulowanie wykracza zaś poza delegację z art.34 ust.1 pkt 3 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności §§ 1, 3 i 10 zaskarżonej uchwały na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a. Z podobnych względów prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. (sygn. akt III SA/Kr 517/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...].2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej, w części przyznającej najemcom komunalnych lokali użytkowych wyłączność na zakup tych lokali. D. Prawidłowo w preambule zaskarżonej uchwały Rada zadecydowała, że "celem sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej jest racjonalne gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi Gminy Miejskiej, szeroka prywatyzacja zasobów mieszkaniowych, pozyskiwanie środków na rzecz mieszkalnictwa." Ograniczenie się jednak do tak zakreślonego katalogu zasad sprzedaży mieszkań komunalnych implikuje zarzut sprzeczności § 8 uchwały w powyższymi celami z preambuły uchwały, jakie determinować mają sprzedaż mieszkań komunalnych w Gminie Miejskiej. Należało zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż wyzbycie się przez Gminę swych lokali mieszkalnych za ich 10% wartości stanowi istotne odejście od zasad starannej gospodarki mieniem komunalnym. Za fakt powszechnie znany należy uznać opinię diametralnie przeciwną, przypomnianą przez skarżącego, że na wolnym rynku Gmina Miejskiej może otrzymać znacznie większe kwoty pieniędzy z tytułu sprzedaży mieszkań w drodze przetargu (art.67 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zadeklarowanym w preambule celem podjęcia uchwały było pozyskiwanie środków na rzecz mieszkalnictwa, to nie należało całkowicie wykluczać mieszkań objętych uchwałą ze sprzedaży w brodze otwartych przetargów. W konsekwencji Sąd stwierdza naruszenie przez uchwałę zasad poprawnej legislacji będącej integralną zasadą zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP) przez zamieszczenie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się: z jednej strony §§ 1, 3 i 10 wykluczają z grona potencjalnych nabywców mieszkań komunalnych osoby niebędące najemcami tych mieszkań, a z drugiej strony —celami zadeklarowanymi w preambule uchwale są pozyskiwanie dodatkowych środków finansowych na rzecz mieszkalnictwa. § 1 ust.1 zastrzega, iż upoważnienie zapisane w uchwale ma zastosowanie do lokali mieszkalnych stanowiących wyłączną własność Gminy Miejskiej, ale już w § 10 ust.4 uchwały "dopuszcza się możliwość sprzedaży udziału Gminy Miejskiej we współwłasności nieruchomości". Adresaci uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Gminy Miejskiej otrzymują dwie, rozbieżne informacje na temat zakresu przedmiotowego tego aktu. E. Jednocześnie z przyznaniem najemcom wyłączności w nabywaniu lokali mieszkalnych, Rada Miasta ustanowiła bonifikaty przy zakupie owych lokali, nie uzależniając tego uprawnienia od zabytkowego charakteru nieruchomości. § 8. Od ceny lokalu mieszkalnego ustalonej na podstawie jego wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego udziela się bonifikaty od powierzchni użytkowej lokalu w następujący sposób: 1) przy sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach niewpisanych i wpisanych do rejestru zabytków bonifikata wynosi: a) 90% - przy zapłacie jednorazowej i na raty lokali mieszkalnych. W przypadku, gdy w lokalu mieszkalnym przeznaczonym do sprzedaży przeprowadzony był remont za środki Gminy Miejskiej (w tym w ramach przygotowania pustostanu do ponownego zasiedlenia) warunkiem udzielenia bonifikaty jest zwrot kwoty odpowiadającej poniesionym nakładom przez okres 10 lat od daty remontu. Wartość nakładów określi rzeczoznawca majątkowy na dzień nabycia lokalu, b) 50% - przy zapłacie jednorazowej i na raty od powierzchni użytkowej pracowni twórczej stanowiącej wraz z lokalem mieszkalnym samodzielny lokal mieszkalny. 2) w przypadku nabywania więcej niż jednego lokalu lub kolejnego lokalu sprzedaż pierwszego następuje z bonifikatą, natomiast każdego następnego za cenę rynkową płatną jednorazowo - dotyczy to również nabywania lokali przez małżonków, 3) sprzedaż udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej związanego z lokalem mieszkalnym objęta jest 90% bonifikatą, 4) warunkiem udzielenia bonifikat jest zrzeczenie się nabywcy z przysługującej mu wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Dla oceny zgodności zacytowanego § 8 uchwały z ustawą podstawowe znaczenie mają pięć reguł. Art.68 ust.1 pkt 7 w związku z art.67 ust.3 ustawy stanowi, iż właściwy organ za zgodą rady może udzielić bonifikaty od ceny lokalu, ustalonej w wysokości nie niższej niż jego wartość. Punktem wyjścia jest więc cena ustalona na poziomie nie niższym niż wartość nieruchomości i od tej ceny udziela się bonifikaty. Jeżeli sprzedawana nieruchomość lub jej części jest wpisana do rejestru zabytków, cenę obniża się o 50% z możliwością podwyższenia lub obniżenia tej ustawowej bonifikaty (art.68 ust.3). Z mocy ustawy mieszkania zabytkowe mają być sprzedawane z bonifikatą 50% ceny lokalu, ustalonej w wysokości nie niższej niż jego wartość. W razie zbiegu praw do bonifikat z tytułów zakupu lokalu mieszkalnego i zakupu lokalu zabytkowego, stosuje się jedną bonifikatę korzystniejszą dla nabywcy (art.68 ust.4 ustawy). 50 procentowa bonifikata jest minimalna, a nie sztywna, tj. pierwszeństwo ma bonifikata korzystniejsza dla nabywcy. Z art.68 ust.4 ustawy wynika również dopuszczalność stosowania bonifikat przekraczających 50%. Ustawodawca przewiduje możliwość zbiegu prawa do 50% bonifikaty z tytułów zakupu zabytkowego mieszkania z inną korzystniejszą bonifikatą. W przepisie tym nie ma żadnego ograniczenia na temat źródeł owej korzystniejszej bonifikaty, to znaczy że ustawa dopuszcza ustalenie w uchwale rady gminy bonifikat wyższych niż wspomniana obligatoryjna ustawowa 50% bonifikata, jaką musi respektować każda gmina przy sprzedaży mieszkania zabytkowego. W tym katalogu podstawowych dyrektyw niezbędnych do oceny § 8 uchwały należy sięgnąć ponownie do art.68 ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art.50 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zapisany został nakaz, aby rada wyznaczając zasady udzielania bonifikat zachowała szczególną troskę o mienie komunalne, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Rada powinna więc ustalić reguły jakim ma się kierować organ wykonawczy, nie zostawiając my w tym zakresie absolutnej swobody i dyskrecjonalności. Udzielając tej zgody na sprzedaż lokali rada jest skrępowana regułami szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym. Skoro bonifikaty są oczywistym odejściem od sprzedaży mieszkań komunalnych po cenach wolnorynkowych, to rada jest zobowiązana określić kryteria przydzielania owych bonifikat. W ocenie Sądu, § 8 zaskarżonej uchwały nie odpowiada wszystkim powyższym zasadom, a tym samym należało stwierdzić jego nieważność. Od ceny lokalu mieszkalnego ustalonej na podstawie jego wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego udziela się bonifikaty od powierzchni użytkowej lokalu (§ 8 zd.1 uchwały). Jest to ustalenie zgodne z obowiązkiem odnoszenia bonifikaty do ceny ustalonej na poziomie nie niższym niż wartość nieruchomości (art.68 ust.1 pkt 7 w związku z art.67 ust.3 ustawy). Wątpliwości budzi § 8 pkt 1 uchwały (sprzedaż lokali mieszkalnych położonych w budynkach niewpisanych i wpisanych do rejestru zabytków) w zestawieniu z art.68 ust.3 ustawy różnicującym zasady przyznawania bonifikat w zależności od wartości historycznej lokalu. Ustawodawca uważa to za istotne kryterium różnicujące prawo do bonifikaty, natomiast w zaskarżonej uchwale uznano, że w Mieście w K. zabytkowy charakter lokalu nie będzie miał żadnego znaczenia prawnego w stosowaniu bonifikaty. Rozstrzygające znaczenie dla oceny § 8 uchwały ma art.68 ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art.50 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te nałożyły na Radę Miasta obowiązek uregulowania zasad przyznawania bonifikat przy zakupie mieszkań komunalnych z uwzględnieniem szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Nie wymaga odrębnego dowodu, ani wyjaśnienia, że uzyskanie prawa własności lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej za dziesięć (10) procent rzeczywistej ceny jest uzyskaniem korzyści majątkowej daleko odbiegającej od wzorcowej transakcji kupna sprzedaży. W przypadkach takich następuje radykalne odejście od ekwiwalentności świadczeń wymaganej dla umów wzajemnych w prawie cywilnym, w szczególności umowy sprzedaży. Nowy nabywca uzyskuje tą korzyść kosztem poprzednich właścicieli, jeżeli zostali oni przed laty wywłaszczeni bez godziwego odszkodowania oraz kosztem dzisiejszych pozostałych członków wspólnoty samorządowej, których potrzeby publiczne mogłyby być sfinansowane ze sprzedaży mieszkań komunalnych na rynku wtórnym. Dlatego w zaskarżonej uchwale należało precyzyjnie określić zasady przyznawania bonifikaty, aby nie można było zarzucić Radzie niedochowania szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Przyznanie prawa do 90% bonifikaty przy zakupie mieszkań komunalnych generalnie wszystkim bez żadnego wyjątku najemcom jest sprzeczne z ustawowym obowiązkiem Rady zachowania szczególnej staranności przy gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Skoro taka bonifikata przy sprzedaży zamkniętemu kręgowi najemców owych mieszkań nie może być usprawiedliwiona celami wskazanymi w preambule czyli szeroką prywatyzacją zasobów mieszkaniowych i pozyskiwaniem środków na rzecz mieszkalnictwa (por. pkt D uzasadnienia), to należało wskazać inne wartości, chronione w porządku prawnym, które mogłyby usprawiedliwiać odejście od zasady równości (wykluczenie nie-najemców) i od najbardziej racjonalnej metody sprzedaży czyli w drodze otwartych przetargów. Bonifikata przez nabyciu mieszkania od gminy jest formą świadczenia pieniężnego sprzedającej gminy na rzecz nabywcy. Gminy nie mają pełnej swobody w udzielaniu swej pomocy finansowej i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych uzasadnia stwierdzenie, że takie świadczenia należy traktować jako pomoc, którą należy adresować przede wszystkim do najbardziej potrzebujących. Dlatego ustawa o pomocy społecznej odwołuje się w szczególności do kryteriów dochodowych dla wyodrębnienia kręgu osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. W krytycznej ocenie zaskarżonej uchwały zasadne jest odwołanie się również do utrwalonego orzecznictwa sądowego, że kompetencja do obniżania wymiaru ciężaru podatkowego nie może być interpretowana, jako kompetencja do generalnego zwolnienia w gminie od takiego ciężaru, gdyż byłoby to w istocie uchylenie prawem miejscowym ustawy wprowadzającej ciężar publiczny. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r., II SA/Wr 1193/02, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2003, nr 1, poz.15 lex 74729). Odwołanie się do ustawy o pomocy społecznej z jednej strony oraz zakazu generalnego zwalniania wszystkich mieszkańców gminy z ciężarów publicznych prowadzi do wniosku, że niekwestionowaną zasadą polskiego porządku prawnego jest domniemanie obowiązku racjonalnego różnicowania korzyści, jakie podmioty prawa mogą uzyskać na koszt wspólnoty samorządowej. Art.68 ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art.50 ustawy o samorządzie gminnym nakładają na radę gminy obowiązek uregulowania zasad przyznawania bonifikat przy zakupie mieszkań komunalnych z uwzględnieniem szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony oraz zgodnie z zasadami polityki społecznej Gminy. Skoro zaś polityka społeczna musi różnicować prawo do pomocy finansowej stosownie do kryterium dochodowego, to w konsekwencji również zasady udzielania bonifikat dla nabywców mieszkań komunalnych muszą być skorelowane z kryterium dochodowym. Wprawdzie art.34 i art.68 ustawy o gospodarce nieruchomościami czynią odstępstwo od zasady równości na rzecz uprzywilejowania najemców, ale przepisy te nie dały radzie gminy niczym nieograniczonej, arbitralnie wykonywanej swobody w obniżaniu ceny mieszkania ustalonej w trybie art.67 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ § 8 zaskarżonej uchwały całkowicie abstrahuje od nakazu różnicowania uprawnienia do bonifikat przy nabyciu mieszkań od Gminy Miejskiej, a ogranicza się do jednego tylko kryterium — stosunku najmu, Sąd uznaje, że § 8 jest niezgodny z art.68 ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art.50 ustawy o samorządzie gminnym. F. Sąd uznał, że § 10 ust.4 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art.34 ust.1 pkt 2 ustawy, w myśl którego w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art.35 ust.1. Inaczej niż tego chce ustawa, § 10 ust.4 uchwały mówi jedynie o obecnych współwłaścicielach, a milczy o poprzednich właścicielach. G. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "(...) ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Prawo Gospodarcze 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, poz.104): "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot". Dlatego działając w trybie art.134 §1 P.p.s.a. w niniejszym wyroku Sąd wypowiedział się na temat uchwały Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2003 r., nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej (Dz.Urz. Województwa 2003, nr [...], poz. [...]) z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonych uchwałą z dnia [...].2004 r. nr [...] (Dz.Urz. Województwa 2004, nr [...], poz. [...]) i uchwałą z dnia [...].2006 r., nr [...] (Dz.Urz. Województwa 2006, nr [...], poz. [...]). H. Uchwała została wydana w oparciu o art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.2001, nr 142 poz.1591 ze zm.), tj. w celu ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Gminy Miejskiej i jest prawem obowiązującym na obszarze tej Gminy. Oznacza to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a nie —aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie podmioty podporządkowane Radzie. Uchwała obowiązuje powszechnie, co dodatkowo znajduje potwierdzenie w treści art.34 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi o pierwszeństwie nabycia nieruchomości dla osoby, której przysługuje takie roszczenie z mocy ustawy lub odrębnych przepisów. Dlatego na zasadzie art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów uchwały jest dopuszczalne w każdym czasie. I. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: — art.147 §1 w związku z art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692; r.2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118; r.2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536) w związku z — art.94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst. Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591; r.2002, nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558, i nr 113, poz.984, i nr 214, poz.1806; r.2003, nr 80, poz.717, i nr 153, poz.1271 i nr 162, poz.1568; r.2004, nr 102, poz.1055 i nr 116, poz.1203; r.2005, nr 172, poz.1441 i nr 175, poz.1457; r.2006, nr 17, poz.128 i nr 181, poz.1337). O zwrocie kosztów orzeczono treściwa podstawie art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.