II SA/Ol 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi I. Ż. na czynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych działającego z upoważnienia Starosty dotyczącą przekształcenia ulicy w jednokierunkową - oddala skargę. Działający z upoważnienia Starosty "[...]" Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w "[...]" zatwierdził w dniu "[...]" zmianę organizacji ruchu na ul. "[...]" w "[...]" na podstawie złożonego projektu. Pismem z dnia "[...]" I. Ż., powołując się na art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako: ustawa o s.p.) wystąpił do Starosty Powiatu "[...]" z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekształceniu ul. "[...]" w jednokierunkową. Uzasadniając wezwanie podniósł, iż decyzja o przekształceniu ulicy została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a w szczególności z naruszeniem § 17 ust. 6 tegoż rozporządzenia stanowiącego, że jezdnia jednokierunkowa powinna mieć jednostronne pochylenie poprzeczne. Dodał, iż w obecnym stanie droga nie spełnia wymaganych rozporządzeniem warunków, a tym samym nie zapewnia odpowiedniego bezpieczeństwa. Odpowiadając na wezwanie Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w "[...]" wskazał, że zasadność wprowadzenia ruchu jednokierunkowego na ul. "[...]" jest przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, dlatego do chwili wydania stosownego orzeczenia Zarząd Dróg Powiatowych nie będzie podejmował żadnych działań w tym przedmiocie. W dniu "[...]" I. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając uchylenia decyzji dotyczącej przekształcenia ul. "[...]" w jednokierunkową, jak też przywrócenia poprzedniej organizacji ruchu na ulicy. Podniósł, iż rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jednoznacznie określa, że jezdnia jednokierunkowa drogi powinna mieć jednostronne pochylenie poprzeczne. Tymczasem po dokonaniu zmiany w stałej organizacji ruchu na ul. "[...]" nadal istnieje pochylenie dwustronne, chociaż nie jest tam prowadzona etapowa przebudowa lub remont drogi. Tym samym należy uznać, że pochylenie dwustronne drogi jest niezgodne z wymogami określonymi przepisami prawa – § 17 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dodał, iż w obecnym stanie stały projekt organizacji ruchu nie spełnia warunków bezpieczeństwa i norm przypisanych drodze jednokierunkowej, a w szczególności norm przypisanych geometrii jezdni, bowiem brak jest zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto dodał, że podstawą do wprowadzenia zmian w organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Projekt organizacji powinien zawierać m. in. parametry geometrii drogi zgodne z obowiązującymi normami. Wskazał, iż organ zarządzający ruchem powinien odrzucić wprowadzony w życie projekt przekształcenia ulicy w jednokierunkową bowiem został on zatwierdzony bez przeprowadzenia koniecznej korekty geometrii drogi. Ponadto wskazał, że wprowadzona zmiana, jako dokonana z naruszeniem obowiązujących przepisów, narusza jego interes prawny, pozostaje w sprzeczności z potrzebami społeczności lokalnej, jest nieefektywna i spowodowała zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu dla użytkowników drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. bowiem przepisów tych nie stosuje się przy zmianie organizacji ruchu. Wskazał, iż projekt organizacji ruchu został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach krajowych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003r. Nr 177, poz. 1729). Dodał, że pochylenie poprzeczne jezdni, które nie jest parametrem geometrycznym drogi, nie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a służy wyłącznie sprawnemu odprowadzeniu wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić (przedmiotem skargi czyni skarżący decyzję dotyczącą przekształcenia ulicy w jednokierunkową), iż zatwierdzenie organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż decyzja administracyjna może być podjęta przez organ administracji jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego upoważnia organ do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Tymczasem zatwierdzenia organizacji ruchu w drodze decyzji nie przewidują ani przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach krajowych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Ponadto zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zatwierdzający organizację ruchu na podstawie projektu nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Organ podejmuje jedynie czynności organizacyjno - techniczne związane z zarządzaniem ruchem. Następnie wskazać należy, iż skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2008r., sygn. akt II SA/Ol 117/08, stanowiące, że czynność Starosty polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu stanowi czynność prawną o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o s.p., która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Art. 88 tej ustawy stanowi, iż przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż skarżący mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego czynność prawną polegającą na zatwierdzeniu organizacji ruchu w trybie przewidzianym w ustawie o s. p. Skarga jest zatem dopuszczalna. Ponadto w stanie faktycznym sprawy spełniona została także inna przesłanka formalna umożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący pismem z dnia "[...]" wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa (art. 87 ust. 1 ustawy o s.p.), na co uzyskał odpowiedź organu w piśmie datowanym na 9 czerwca 2008r. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności wskazać należy, że stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Starosta jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych. Warunki zarządzania ruchem określone zostały we wskazanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Rozporządzenie określa m. in. szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno – techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem, nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Ponadto obowiązkiem Starosty jako organu zarządzającego ruchem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem jest rozpatrywanie projektów i wniosków dotyczących organizacji ruchu i zmian w organizacji ruchu. W związku z realizacją powyższych zadań działający upoważnienia Starosty "[...]" Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w "[...]", realizując wnioski mieszkańców ul. "[...]" w "[...]" zgłoszone na sesji Rady Powiatu, dotyczące wprowadzenia ruchu jednokierunkowego, zlecił dokonanie analizy istniejącej organizacji ruchu oraz bezpieczeństwa na ul. "[...]". Podjął tym samym procedury określone we wskazanym wyżej rozporządzeniu zmierzające do zmiany organizacji ruchu. Wykonana przez Zarząd Dróg Powiatowych analiza organizacji ruchu (k. 3 akt administracyjnych) wskazała na sukcesywny wzrost natężenia ruchu pojazdów oraz wzrost zdarzeń drogowych. Zarząd Dróg wskazał ponadto, iż wobec braku możliwości przebudowy ulicy i chodników uzasadnionym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie ruchu jednokierunkowego, co poprawiłoby bezpieczeństwo, doprowadziło do powstania nowych miejsc postojowych i zwiększyło przepustowość ulicy. Ponadto proponowana zmiana organizacji ruchu uzyskała pozytywną opinię Komendanta Powiatowego Policji w "[...]", jak też Urzędu Miasta "[...]". Uwzględniając powyższe okoliczności trudno podzielić zarzut skargi, że wprowadzona zmiana pozostaje w sprzeczności z potrzebami społeczności lokalnej. Przypomnieć należy, iż inicjatorem zmiany byli mieszkańcy ul. "[...]". Ponadto na rozprawie w dniu 24 września 2008r. Dyrektor Zarządu dróg Powiatowych w "[...]" podał do protokołu, że: "zmiana organizacji ruchu poprawiła bezpieczeństwo bowiem od czasu zmiany nie odnotowano kolizji i wypadków. Mieszkańcy nie wnoszą zastrzeżeń, a ruch jest płynniejszy i sprawniejszy." Powyższe przemawia za tym, że zarzut zmniejszenia bezpieczeństwa, jak też nieefektywności dokonanej zmiany, jest nietrafny. Również zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia przez organ administracji w procesie zmiany organizacji ruchu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 17 ust. 6 rozporządzenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy na § 2 tego aktu stanowiący, że "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się wyłącznie do projektowania i budowy nowych dróg, jak też modernizacji dróg istniejących. Z kolei czynność polegająca na zmianie organizacji ruchu nie mieści się w zakresie przedmiotowym § 2 bowiem nie jest objęta zamkniętym katalogiem pojęć zawartym w tym przepisie. Innymi słowy mówiąc, omawiane rozporządzenie nie reguluje kwestii dotyczących zmiany kierunku ruchu na drodze. Skoro w niniejszej sprawie nie miało zastosowania omawiane rozporządzenie, to tym bardziej do kwestionowanej zmiany organizacji ruchu nie miał zastosowania § 17 ust. 6 tegoż rozporządzenia. Stąd też wywody skargi w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Reasumując rozważania, podniesione w skardze okoliczności, szczególnie dotyczące nie uwzględnienia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak też zarzut zmniejszenia bezpieczeństwa w ruchu dla użytkowników drogi i zignorowania potrzeb społeczności lokalnej nie mogły być, jak wyżej wyjaśniono, uwzględnione. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej czynności, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5