II SA/Bd 537/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie WSA: Sędzia [...] Asesor [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] września 2008r. sprawy ze skargi A. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżących A. i J. K. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Inwestorzy B. i J. W. rozpoczęli realizację inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - inwentarskiego wraz ze zbiornikiem na gnojowicę i płytą obornikową na działce nr 242 w miejscowości Z. 23, gmina Ch. na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...] W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] ustalono, iż roboty budowlane prowadzone są w osób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzona niezgodność polegała na zmianie lokalizacji budynku inwentarskiego od granicy działki sąsiada z projektowanej odległości 5,25 m na 18,00 m; zmianie konstrukcji stalowej dachu; zmianie wysokości budynku z projektowanej 7,00 m na 8,86 m; zamianie konstrukcji nośnej parteru z prefabrykowanej na żelbetową monolityczną; zmianie funkcjonalnej budynku oraz zmianie otworów okiennych i drzwiowych w obiekcie. Działając w oparciu o dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.Nr 156 z 2006r póz. 1118 - z późn. zm.), organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej budowie, a następnie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał decyzję nakładając na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Po dostarczeniu przez inwestorów projektu budowlanego organ I instancji i stwierdzeniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla budynku gospodarczo-inwentarskiego (chlewni) zlokalizowanego na działce nr 242 w miejscowości Z. gm. Ch. i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. W dniu [...] A i J. K. wnieśli do organu I instancji pismo, w którym wskazali, że pominięcie ich jako strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nastąpiło z naruszeniem art.28 ust.2 Prawa budowlanego, a także wyrazili swoje niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania i w oparciu o art.149 §1 i 2, art.150 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydał postanowienie o wznowieniu na żądanie strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...]. W dniu[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczo-inwentarskiego(chlewni)zlokalizowanego na działce nr 242 w m.Z. gm. Ch., którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] uchylił i umorzył postępowanie organu l-instancji na podstawie art.151§ 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez A i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 09 stycznia 2008r. (sygn.akt II SA/Bd 822/07) oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że pismo skarżących z dnia [...] winno być uznane przez organy orzekające w sprawie jako złożone w terminie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Będąc związanym powyższymi wskazaniami Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania A i J. K., decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych. Powołując się na orzecznictwo administracyjne w przedmiocie interpretacji przepisu art.28 ust.2 Prawa budowlanego podniesiono, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której realizowane jest przedsięwzięcie inwestycyjne nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem danej inwestycji. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. Organ odwoławczy ustalił, że budynek gospodarczo-inwentarski zlokalizowany jest na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej -siedliska. Przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia dla usytuowania budynku chlewni i płyty gnojowej to warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz.U.Nr 75 z 2002r. poz.690) oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Żywnościowej (Dz.U.Nr 132 z 1997r. poz.877). Powołując się na ustalenia poczynione w toku postępowania przed organem I instancji wskazano, że odległość od płyty gnojowej zlokalizowanej na dz. nr 242 do budynku mieszkalnego A i J. K. ( dz. nr 91/5), która wynosi ok.160m., do granicy działki odległość wynosi 5,0 m.(wymagana odległość 4 m.), a do najbliższego otworu okiennego i drzwiowego budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, który znajduje się na działce nr 91/3 odległość wynosi 49,6m.(wymagana odległość 30 m.). Z powyższego wynika, że granice odległości płyty gnojowej wyszczególnione w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Żywnościowej (Dz.U.Nr 132 z 1997r. poz.877 § 6 ust.4 pkt 1) nie zostały przekroczone, a tym samym nie zostały naruszone przepisy dotyczące usytuowania przedmiotowych obiektów. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że budynek gospodarczo-inwentarski i płyta gnojowa nie powodują ograniczeń ani zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości i nie został naruszony interes osób trzecich. Dlatego też właściciele działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. Na powyższe rozstrzygnięcie A i J. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art.3 pkt 20, art.5 ust1 pkt 9 i art.28 ust.2 Prawa budowlanego i zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący wywodzili, że wobec treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w toku postępowania o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych obowiązkiem organów administracji było wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie na tej podstawie kręgu osób posiadających interes prawny w sprawie. W toku postępowania administracyjnego Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a jedynie w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działka nr 91/5 sąsiadując bezpośrednio z działką nr 242 znajduje się w obszarze oddziaływania płyty gnojowej. Powyższe stwierdzenia zostały jednak zignorowane przez organ II instancji, który oceniając posiadanie przez skarżących interesu prawnego w sprawie skoncentrował się wyłącznie na odległościach pomiędzy płytą gnojową, a istniejącymi budynkami mieszkalnymi na działkach nr 91/5 i 91/3. i porównał je z odległościami normatywnymi, pomijając jednocześnie kwestię najważniejszą, t.j. czy oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki skarżących. A i J. K. wywodzili, że taka interpretacja przepisu art. 28 ust.2 omawianej ustawy jest błędna, gdyż o braku interesu prawnego nie może przesądzać zachowanie normatywnych odległości od zbiornika na płynne odchody do otworów okiennych i drzwiowych budynków mieszkalnych aktualnie znajdujących się na sąsiednich działkach. Konieczne jest ustalenie, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji. Skarżący wskazali, że usytuowanie chlewni ze zbiornikiem na odchody w sposób istotny ogranicza możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z ich wolą jako właścicieli, gdyż planują wydzielenie ze swojej nieruchomości działki o pow. ponad 0,30 ha z przeznaczeniem pod budowę innego jednorodzinnego budynku mieszkalnego i w tym celu wystąpili już z wnioskiem o ujęcie w Studium zagospodarowania przestrzennego gminy [...] podziału tej nieruchomości na dwie działki. Działka, która ma być wydzielona graniczyć będzie z działką nr 242 i spełniała dotychczas wszelkie warunki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Samowolne odstąpienie od pierwotnego projektu poprzez usytuowanie płyty gnojowej w pobliżu granicy z działką skarżących uniemożliwi realizacje planowanej inwestycji. Skarżący podkreślili również, że już obecnie usytuowanie zbiornika na odchody w pobliżu granicy działki zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętna miarę, gdyż uległy znacznemu pogorszeniu dotychczasowe warunki mieszkaniowe w ich domu z powodu fetoru pochodzącego z rozkładającego się obornika oraz owadów, które dostają się do mieszkania. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Pominięcie skarżących w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - inwentarskiego wraz ze zbiornikiem na gnojowicę i płytą obornikową (nie powiadomienie o jego wszczęciu i zakończeniu, nie doręczenie decyzji) oraz umorzenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji oznacza, iż organy uznały, że należąca do skarżących zabudowana działka nr 91/5 znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji - inwestycja ta nie stwarza dla skarżących ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego. Należało więc ocenić, czy zaskarżona decyzja w powyższym zakresie była prawidłowa a w konsekwencji, czy skarżący rzeczywiście nie byli legitymowani do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.Nr 156 z 2006r póz. 1118 - z późn. zm.), stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem oddziaływania przyszłej inwestycji, w zależności od sytuacji, mogą być objęte nieruchomości nawet znaczenie od nich oddalone, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obwiązujące. Należą do nich oprócz zawartych w ustawie Prawo budowlane również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim - przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów Wskazane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i zawierają m.in. regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym stanie faktycznym zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. (Dz.U.Nr 132 z 1997r.poz.877). Przepisy wskazanych rozporządzeń regulują m.in. kwestie związane z usytuowaniem budynków względem granic działki, ale również odnoszą się do odległości od obiektów budowlanych do budowali rolniczych w szczególności takich jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko organu II instancji, że samo zachowanie wymaganych odległości pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. O prawie do występowania w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w charakterze strony przez osobę, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale sam fakt oddziaływania.(zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r.Sygn.IIOSK 1352/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod numerem 312013). Należy zatem przyjąć, że gdy z przepisów, o jakich mowa w art.3 pkt 20 Prawa budowlanego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich lub dalej położonych nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Zupełnie odrębną kwestią jest, czy podniesione przez skarżących zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Oceny ich zasadności w świetle określonego w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obowiązku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, nastąpić może jedynie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w tym postępowaniu. W konsekwencji ustalenia, iż skarżący nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz umorzenia postępowania odwoławczego, nie doszło do merytorycznego badania sprawy zakończonej tą decyzją. Z tych przyczyn nie jest możliwe również w niniejszym postępowaniu sądowym objęcie rozstrzygnięciem Sądu opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], stosownie do treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wymieniona decyzja nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozważane zarzuty przytoczone w skardze, a odnoszące się do decyzji organu I instancji. W niniejszym postępowaniu przed sądem mogą być badane jedynie prawne podstawy uznania na etapie postępowania odwoławczego, iż skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że przy rozstrzyganiu sprawy doszło do nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organ będzie miał na względzie wykładnię przepisu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zawarł w wyroku rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane, stosownie do obowiązku z przepisu tego wynikającego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżących, na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na wymienione koszty składa się wpis sądowy uiszczony w kwocie 200,00 zł