II OSK 18/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 05 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt III SA/Po 173/08 w sprawie ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. oddalił skargę Spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Spółka [...] zwróciła się w dniu 17 stycznia 2006 r. do Starosty Tureckiego o zmianę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Turku z dnia [...] lipca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia osób uprawnionych do udziału oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej położonej w mieście [...]. Podniosła, że od chwili utworzenia wspólnoty i wydania przedmiotowej decyzji w składzie osobowym uprawnionych do udziału w tej wspólnocie zachodziły zmiany związane z dziedziczeniem lub zbywaniem udziałów we wspólnocie przez jej członków, a także osoby trzecie. Zmian tych nie odnotowano w żadnych dokumentach, w tym także w ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawca uważa, że zmiany te winny polegać na ponownym ustaleniu przez organ wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a osobami tymi miałyby być osoby wyłonione uchwałą Ogólnego Zebrania Członków Spółki [...]. Starosta Turecki decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w uzasadnieniu podkreślając, że podstawą przedmiotowej decyzji jest art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Jednocześnie stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1964 r. ma charakter deklaratoryjny, ponieważ właściwy organ stwierdził jedynie, że określone osoby nabyły z mocy prawa udziały we wspólnocie gruntowej, w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny. Na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1964 r., której zmiany domaga się wnioskodawca, taki wykaz osób uprawnionych został już ustalony. Organ I instancji podnosi, że w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. mogą być uchylone lub zmienione jedynie decyzje ostateczne konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w art. 154 lub 155 k.p.a. W ocenie organu administracji przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego – organ w chwili jej wydawania zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że zachodził określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny. Ponadto skutek w postaci nabycia udziałów we wspólnocie gruntowej nastąpił z mocy samego prawa, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie rozpoznając sprawę po złożeniu przez wnioskodawcę odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jest decyzją deklaratoryjną, a z treści art. 8 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że nie jest możliwa zmiana ustalonego w tym trybie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w związku z naturalnymi zdarzeniami takimi jak: dziedziczenie gospodarstw, zbycie w całości lub części gruntów, przekazanie uprawnień do udziału we wspólnocie nabywcy części gruntu, które wystąpiły po ustaleniu wykazu osób uprawnionych decyzją właściwego organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył wnioskodawca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2007 r., art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie jest możliwa zmiana na wniosek lub z urzędu decyzji ustalającej wykaz członków wspólnoty gruntowej w nowym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (art. 145, 156 k.p.a.), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności. Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, który nastąpił wcześniej przed wydaniem decyzji. Co za tym idzie nie mogą mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Po trzecie, omawiane przepisy art. 154 i 155 k.p.a., mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisów art. 154 i 155 k.p.a., nie wynikają wprost z brzmienia tych przepisów, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalnością ustawodawcy. Pierwszym i podstawowym warunkiem zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. jest to, żeby przepis szczególny nie sprzeciwiał się takiemu rozstrzygnięciu czyli w przedmiotowej sprawie jest to art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazana ustawa określa jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi. Po to jednak, żeby wspólnota gruntowa mogła się skutecznie powoływać na swój status, konieczne jest wcześniejsze wydanie przez ówczesny właściwy organ państwowej administracji ogólnej ostatecznej decyzji o tym, czy dane nieruchomości stanowią wspólność gruntową. Z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i jedynie poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy. Ponadto mają rację organy administracji, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie ma charakteru uznaniowego, gdyż organ w chwili jej wydawania zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że zachodził określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny. Z treści art. 8 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wynika, iż nie jest możliwa zmiana ustalonego w tym trybie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w oparciu o przesłanki podniesione przez wnioskodawców. Zgodnie z art. 18 ust. 2 tejże ustawy dalsze zmiany (po wydaniu decyzji z 1964 r.) zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe odbywają się na podstawie zgłoszenia, którego podstawą są przypadki zawarte w katalogu przepisów 26-30 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (zgłaszane przez zarząd spółki), a podlegające z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zaniedbanie obowiązków przez Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w dokonywaniu stosownych zgłoszeń od 1964 r., nie może teraz contra legem przerzucać ciężaru porządkowania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie na właściwe organy administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 154 i art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z 1964 roku nie była decyzją uznaniową, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Turku, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 roku, ujawniono listę członków uprawnionych do udziału we wspólnocie, art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i uznanie, że w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Turku ujawniona jest lista uprawnionych do udziału we wspólnocie, która mogła być aktualizowana. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 154 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że brak jest przesłanek do jego zastosowania, art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony w sprawie, art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie jest możliwa zmiana na wniosek lub z urzędu decyzji ustalającej wykaz członków wspólnoty gruntowej w nowym stanie faktycznym. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej błędnie podniósł zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, w tej sprawie "a w szczególności art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie" co skutkowało przyjęciem, że przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Turku z dnia [...] lipca 1964 r. nie stanowiła decyzji uznaniowej lecz tylko decyzję związaną, nie przyznającą właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego. Wynika to z tego, że w tym zakresie przedmiotowym skargi kasacyjnej kasator nie może używać kwantyfikatora "w szczególności", wywodząc w zarzucie kasacyjnym alternatywnie błędne zastosowanie art. 154 i 155 k.p.a. Są to oczywiście dwie rozbieżne podstawy kasacyjne, które nie mogą być powołane alternatywnie w danym stanie faktycznym. Należy także podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym okresie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W stanie faktycznym tej sprawy brak jest bowiem przesłanki do stwierdzenia, że żadna ze stron nie nabyła prawa w jej zakresie podmiotowym i przedmiotowym wynikającym z osnowy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Turku z dnia [...] lipca 1964 r. w przedmiocie zatwierdzenia osób uprawnionych do udziału oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej położonej w mieście [...]. Z kolei dyspozycja art. 155 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez właściwy organ, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli oczywiście przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tej ostatniej sytuacji prawnej i faktycznej jest więc konieczna zgoda stron, lecz nawet Zarząd Spółki [...] nie jest w stanie ustalić tych stron, ponieważ nie jest pewny czy nowa lista członków tej wspólnoty gruntowej jest po jej aktualizacji pełna co jest kluczową kwestią w zakresie ustalenia stron postępowania w świetle dyspozycji art. 154 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. Bez ustalenia stron postępowania nie może bowiem nastąpić w tych wyżej wymienionych dwóch trybach zmiana lub uchylenie przedmiotowej decyzji ostatecznej. Ponadto należy zaznaczyć, że w tych trybach, tj. z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych, np. art. 145 lub art. 156 k.p.a., ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Z kolei, na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne jak w tej sprawie. Natomiast art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które tak jak w przedmiotowej sprawie zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, Lex nr 211853). Dlatego też wbrew zarzutowi kasacyjnemu należy również stwierdzić, że w świetle dyspozycji art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przedmiotowa decyzja posiada charakter deklaratoryjny czyli wywołuje skutek prawny ex tunc. Ponadto przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Turku z dnia [...] lipca 1964 r. nie ma charakteru tzw. decyzji uznaniowej, ponieważ w dacie jej wydania właściwy organ stwierdził, że wystąpił określony stan faktyczny, z którym ustawodawca wiąże określony skutek prawny. Sąd I instancji także prawidłowo orzekł, że w świetle wykładni art. 8 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie jest także możliwa zmiana określonego w tym trybie wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie gruntowej, zgodnie z przesłankami podniesionymi przez Zarząd Spółki [...]. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 cyt. wyżej ustawy po wydaniu przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 1964 r. kolejne zmiany co do zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego odbywają się na podstawie zgłoszenia, którego podstawą są przypadki określone w art. 26-30 cyt. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czyli zgłaszane przez zarząd spółki a podlegające z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zaniedbanie przez Zarząd Spółki [...] obowiązku dokonywania tych zgłoszeń od 1964 r., nie może obecnie oznaczać "przenoszenia" tego obowiązku dotyczącego porządkowania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie na właściwe organy administracji publicznej, z powodu także braku w tym zakresie normy kompetencyjnej. Po drugie, chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 8, 154 i 155 k.p.a. gdyż są to przepisy regulujące tylko postępowanie przed organami administracji publicznej. Dlatego też biorąc pod uwagę normy prawne wymienione w przedmiotowej skardze kasacyjnej, a więc naruszenie przepisów postępowania, skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego regulujący postępowanie sądowoadministracyjne i wywieść, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, w świetle dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego też można oczywiście w skardze kasacyjnej postawić zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, lecz naruszenie tych norm należy powiązać z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy również przypomnieć, że sądy administracyjne działają na podstawie ustawy p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a., co oznacza, iż nie mogą naruszać przepisów postępowania administracyjnego, a tylko mogą wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji przy nieodpowiednim zastosowaniu (po tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej. Dlatego też podważenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organy niezgodnie, według strony skarżącej, z obowiązującą je procedurą zawartą w k.p.a., wymaga powiązania przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów procesowego prawa administracyjnego z odpowiednimi oczywiście regulacjami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto powyższe "powiązanie" wynikać powinno zarówno z treści podstawy kasacyjnej, jak i z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Natomiast, kasator podnosząc tylko naruszenie przepisów k.p.a. nie powiązał ich naruszenia z procedurą sądowoadministracyjną regulującą postępowanie przed sądami administracyjnymi. Po trzecie, w stanie faktycznym sprawy, oczywiście chybione są również zarzuty kasacyjne naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jak i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 1055/06 sformułował ocenę prawną i wskazania dotyczące dalszego postępowania w zakresie konieczności rozważenia, przez właściwe organy do załatwienia tej sprawy, możliwości zastosowania w tej sprawie przesłanek nie tylko z art. 154 § 1 k.p.a. lecz także z art. 155 k.p.a. Powyższe wytyczne zostały w pełni zrealizowane przez właściwe organy, które ponownie załatwiały przedmiotową sprawę, co zostało prawidłowo poddane kontroli przez Sąd I instancji. Po czwarte, w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym tej sprawy nie został także naruszony przepis prawa materialnego "w szczególności" art. 8 cyt. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych "poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie" przy braku powołania art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.