II SA/Go 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. [...] sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji liceum ogólnokształcącego w Zespole Szkół w D. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. UZASADNlEN IE Wojewoda Lubuski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a) zaskarżył uchwałę Rady Gminy D. [...] w sprawie likwidacji liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół w D.. Zarzucając Radzie Gminy D. istotne naruszenie prawa, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, póz. 2572 ze zm. - zwanej dalej u.s.o) oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007r. Nr 68, póz. 449), Wojewoda Lubuski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubuski wskazał, że z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o wynika, że proces likwidacji szkoły publicznej następuje w dwóch etapach. Procedura prawna likwidacji szkoły publicznej w każdym wypadku musi się rozpocząć od podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Jest to etap pierwszy zamiaru likwidacji placówki. W nawiązaniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty. A zatem wolą ustawodawcy jest, aby wyszczególniony w art. 59 ust. 1 u.s.o krąg podmiotów był zawiadomiony nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze likwidacji. W tym pierwszym etapie organ prowadzący szkołę obciąża obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły właściwego kuratora oświaty. Podyktowane jest to tym, że od opinii kuratora uzależnione jest wdrożenie dalszej procedury prowadzącej do likwidacji. Tylko bowiem uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty pozwala na podjęcie dalszych kroków likwidacyjnych, w tym na podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. Negatywna zaś opinia kuratora w istocie blokuje definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły publicznej. Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy D. Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji liceum ogólnokształcącego w Zespole Szkół w D. została podjęta w dniu [...]. Jednakże [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność tego aktu w całości. Przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowego liceum było to, że przed podjęciem uchwały nie zwrócono się do reprezentatywnej organizacji związkowej /zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, póz. 854 ze zm.)/ o zaopiniowanie projektu uchwały. Skarżący podał, że w/w rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło do Urzędu Gminy D. w dniu 7 kwietnia 2008r. Rada Gminy D. nie skorzystała z przysługującego jej na mocy art. 98 u.s.g uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru i w związku z tym rozstrzygnięcie to uprawomocniło się. Oznacza to zatem, iż uchwała o zamiarze likwidacji liceum stała się nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze działa bowiem ex tunc. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała o likwidacji liceum, lecz brak jest poprzedzającego ją aktu o wyrażeniu samego zamiaru jej likwidacji. W ocenie skarżącego ta sytuacja istotnie narusza prawo. Przeprowadzenie skutecznego procesu likwidacji szkoły wymaga bowiem istnienia w obrocie prawnym zarówno uchwały o zamiarze jej likwidacji jak i uchwały o samej likwidacji. Niezależnie od powyższego skarżący kwestionuje także określony w § 6 zaskarżonej uchwały termin jej wejścia w życie. Zdaniem skarżącego uchwała w sprawie likwidacji liceum nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, lecz aktem zawierającym normy prawa powszechnie obowiązującego, skierowanym do nieograniczonego kręgu adresatów (uczniów likwidowanego liceum, ich rodziców). Konsekwencją powyższego jest zatem fakt, że w/w akt musi być ogłoszony, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym i powinien wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w publikatorze. W ocenie skarżącego przyjęcie innych regulacji istotnie narusza w/w przepisy i tym samym powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o jej oddalenie, oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Gmina D. podniosła, że przepis art. 59 ust. 1 u.s.o nie narzuca formy zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, a już tym bardziej nie wskazuje, że organ prowadzący szkołę ma podjąć uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły. Przepis ten w ocenie Gminy D. wskazuje jedynie, kto obligatoryjnie ma zostać zawiadomiony o takim zamiarze. Temu obowiązkowi Rada Gminy D. uczyniła zadość. Organ podkreślił, iż w praktyce i doktrynie można spotkać się z tzw. "uchwałą intencyjną", w której to dany organ zawiadamia o zamiarze likwidacji szkoły, ale należy wskazać, że u.s.o nie wspomina nawet o takiej możliwości zawiadomienia o zamiarze. Należy bowiem zauważyć, że gdy istniałby jakiś obowiązek co formy zawiadomienia o zamiarze likwidacji, ustawodawca wskazałby go w art. 59 ust. 1 u.s.o. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Gmina D. wskazała, że ustawa ta wprowadza obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, ustanowionych przez organy gminy. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała skierowana jest do nieograniczonego grona adresatów. Krąg adresatów jest bowiem zamknięty i dotyczy tylko uczniów i ich rodziców, których można wskazać imiennie. Dlatego też wątpliwości budzi obowiązek publikacji uchwały o likwidacji szkoły w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zwłaszcza, że u.s.o nie nakazuje publikacji takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest zasadna. Skarżący zarzuca Radzie Gminy D. istotne naruszenie prawa tj. art. 59 ust. 1 u.s.o, przez to, że w obrocie prawnym funkcjonuje zaskarżona uchwała o likwidacji liceum ogólnokształcącego w Zespole Szkół w D., lecz brak jest poprzedzającego ją aktu o wyrażeniu samego zamiaru likwidacji szkoły, albowiem skarżący rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] o zamiarze likwidacji liceum ogólnokształcącego w Zespole Szkół w D. Zarzut ten w ocenie Sądu jest uzasadniony. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis powyższy wyznacza zatem właściwość do podjęcia aktu o likwidacji szkoły oraz właściwość do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, stanowiąc, iż w tym zakresie właściwy jest organ prowadzący szkołę. Proces związany z likwidacją szkoły składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich to przygotowania do likwidacji szkoły, drugi zaś to podjęcie aktu o likwidacji szkoły. W pierwszym etapie organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, obowiązany jest zawiadomić o zamiarze jej likwidacji: - rodziców uczniów, - właściwego kuratora oświaty, oraz - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Aby organ prowadzący szkołę (w niniejszej sprawie Rada Gminy D.) mógł podjąć akt o likwidacji szkoły, konieczne jest uprzednie zawiadomienie przez organ prowadzący szkołę podmiotów wskazanych w art. 59 ust. 1 u.s.o. o zamiarze likwidacji szkoły. Pierwszą czynnością która warunkuje owo zawiadomienie jest jednak samo powzięcie zamiaru likwidacji szkoły. W tym miejscu należy podzielić stanowisko Gminy D., iż u.s.o (w art. 59 ust. 1) nie rozstrzyga w jakiej formie ma się wypowiedzieć rada gminy co do zamiaru likwidacji szkoły. Należy jednak wskazać, iż przepis art. 14 u.s.g stanowi, że formą działania rady gminy w zakresie wyrażenia aktu woli tego organu samorządowego jest uchwała. Uznać zatem należy, że w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej oraz likwidacji szkoły rada gminy wypowiada się podejmując w tych kwestiach uchwałę. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006r. Sygn. akt l OSK 209/06 (LEX nr 209131). Również przedstawiciele doktryny podkreślają, że powzięcie zamiaru likwidacji szkoły dla swej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego (nazywanej powszechnie uchwałą intencyjną). Jeżeli taka uchwała zostanie podjęta, to po stronie organu stanowiącego powstanie obowiązek poinformowania określonych podmiotów (rodziców, kuratora oświaty, organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego) - M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. Słusznie podnosi więc skarżący, że przeprowadzenie skutecznego procesu likwidacji szkoły wymaga istnienia w obrocie prawnym zarówno uchwały o zamiarze likwidacji szkoły jak i uchwały o samej likwidacji. Skoro zatem skarżący stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy D. o zamiarze likwidacji przedmiotowego liceum, to pozbawione podstaw prawnych było wydanie aktu o likwidacji szkoły. W konsekwencji nieskuteczne były także czynności materialno-techniczne Wójta Gminy D., czyli zawiadomienia rodziców uczniów przedmiotowego liceum. Na marginesie wskazać także należy, że z przekazanych przez Gminę D. zawiadomień wynika, że były one kierowane do odpowiednich podmiotów (rodziców uczniów) przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 59 ust. 1 u.s.o. Zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw okazał się niezasadny. W ocenie Wojewody Lubuskiego zaskarżona uchwała w sprawie likwidacji liceum ogólnokształcącego w Zespole Szkół w D. nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, lecz aktem zawierającym normy prawa powszechnie obowiązującego, skierowanym do nieograniczonego kręgu adresatów (uczniów likwidowanego liceum, ich rodziców). Zaskarżona uchwała jest więc aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego. Należy podkreślić, że dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane są takie cechy jak generalność i abstrakcyjność. Innymi słowy, aby można było uznać zaskarżoną uchwałę za akt prawa miejscowego, konieczne jest to, by uchwała ta regulowała sprawy dotykające nieokreślonego bliżej kręgu osób. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała takich cech nie zawiera. Adresatami uchwały są bowiem uczniowie liceum oraz ich rodzice. Krąg adresatów uchwały - jak słusznie wskazała Gmina D. w odpowiedzi na skargę -jest zamknięty. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Gminy D. w przedmiocie zasądzenia od skarżącego Wojewody Lubuskiego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, wyjaśnić należy, że na mocy art. 100 u.s.g postępowanie sądowe wszczęte przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy, jest zwolnione z opłat sądowych. Wyjaśnić także należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Nie jest więc możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi od skarżącego, gdy skarga zostanie oddalona, ani też przyznanie zwrotu kosztów postępowania od którejkolwiek ze stron uczestnikowi postępowania.