VI SA/Wa 985/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi E. W. i L. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz skarżących E. W. i L. W. kwotę 689 (sześćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących – E. W. i L. W. (dalej także jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 14.400 zł uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej w wysokości 500 złotych nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] z dnia [...] września 2006 r. wynika, iż w przedsiębiorstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola, którą objęto okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 2006 r. W konsekwencji ustaleń dokonanych w toku powyższej kontroli Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję, którą nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 14.400 złotych, za: 1) wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu; 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; 3) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały przepisowych wpisów. Następnie, na powyższą decyzję złożono odwołanie, w którym skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej "ustawa o transporcie drogowym". Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, iż naruszenie w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu nie nastąpiło. Skarżący wyjaśnili, iż w okresie zimowym, ze względu na warunki atmosferyczne i drogowe bardzo często dochodzi do przekroczenia norm czasu pracy oraz opóźnień w kursowaniu pojazdów. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję wskazaną na wstępie. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części w zakresie kary pieniężnej w wysokości 500 złotych nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jednocześnie organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie w mocy. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że okazane do kontroli wykresówki wykazały, iż kierowcy wielokrotnie naruszali normy czasu pracy poprzez przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Organ stwierdził również w dwóch przypadkach brak przepisowych wpisów daty końcowej używania wykresówki. Jednocześnie organ odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu stwierdził, że nie stanowią one podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Organ wyjaśnił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organ nie stwierdził, by w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie przy braku przesłanek; 2. obrazę przepisów postępowania poprzez nałożenie na skarżących kary pieniężnej na podstawie uchylonych przepisów, a mianowicie nieaktualnego załącznika do ustawy o transporcie drogowym określającego wysokość kar pieniężnych; 3. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie dowodu z zapisu tachografu świadczących o złych warunkach drogowych powodujących niezawinione wydłużenie czasu przejazdu; 4. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ administracyjny dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 5. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyn, z których odmówił wiarygodności wyliczeniom czasu przejazdu przez przedsiębiorstwo D. w L.; 6. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 82 ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez podjęcie i prowadzenie kolejnej kontroli u skarżącego w trakcie trwania kontroli wszczętej uprzednio; 7. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wskutek przekroczenia okresu trwania kontroli przedsiębiorcy przeprowadzanej przez organ kontroli w jednym roku kalendarzowym. W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w trakcie postępowania nie wyjaśnił rozbieżności występujących pomiędzy wyliczeniami czasu trwania przejazdu wykonanymi przez organ kontroli, a zapisami pochodzącymi ze wskazań tachografów. W ocenie skarżących, organ nie wziął pod uwagę zapisów świadczących o złych warunkach drogowych, które spowodowały wydłużenie czasu przejazdu, na które kierujący nie miał wpływu. Z zapisu urządzenia rejestrującego odczytać można, iż przyjazd do miejsca przystanku następował nawet z kilkudziesięciominutowym opóźnieniem, co spowodowane było niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi na drodze, charakterystycznymi dla zimowej pory roku. Jednocześnie skarżący wskazali, że kontrola w przedsiębiorstwie została przeprowadzona w trakcie kontroli wszczętej uprzednio. W ocenie skarżących, takie działanie organu narusza art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173. poz. 1807). Zdaniem skarżących, w sprzeczności z przywołanym przepisem stoi również czas jej trwania, która trwała 11 tygodni (od dnia 24 czerwca 2007 r. do dnia 9 września 2007 r.). Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. W części niezaskarżonej decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczący nałożenia zaskarżoną decyzją kar w oparciu o nieaktualny załącznik do ustawy o transporcie drogowym określający wysokość kar pieniężnych. W toku postępowania administracyjnego, organy są bowiem obowiązane na każdym etapie prowadzonych czynności, działać na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż organy inspekcji transportu drogowego zastosowały się do tej zasady. Odnośnie natomiast do zarzutu skarżących dotyczącego nieuwzględnienia dowodu z zapisu tachografu świadczących o złych warunkach drogowych powodujących niezawinione wydłużenie czasu przejazdu, w ocenie Sądu również i on niezasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że na części wykresówek, znajdowały się ręczne adnotacje kierowców odnośnie przyczyn naruszenia norm czasu pracy. Jednocześnie z tych samych wykresówek wynika, że zapisy prędkości i przebyte odległości przeczyły tym adnotacjom. Wskazują one bowiem, że przyczyną wydłużenia czasu pracy kierowców były trudne warunki drogowe. Jednocześnie zapisy urządzeń rejestrujących na tych samych wykresówkach wskazują, że śliska nawierzchnia (trudne warunki drogowe panujące w okresie zimowym) nie przeszkadzała tym samym kierowcom w podróżowaniu z prędkością 80-120 km/h. W ocenie Sądu, analiza przeprowadzona przez organ w tym zakresie była zgodna z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego. Organ bowiem w sposób wystarczający wyjaśnił w podjętym rozstrzygnięciu powody, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Jednocześnie Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika bowiem, że miała miejsce tylko jedna kontrola związana z działalnością L. S. w ramach spółki E s. c. Ponadto organ prowadzący kontrolę podjął czynności w sposób zgodny z art. 83 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i powiadomił kontrolowany podmiot o przedłużeniu czasu kontroli. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru niniejszego pisma, z którego wynika, że skarżącym doręczono je w dniu 24 lipca 2006 r. Ponadto art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ogranicza okres kontroli w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców do 4 tygodni. Jednakże ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli polegającej na braku możliwości wydania decyzji merytorycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I FSK 1045/05, LEX nr 262095), naruszenie przez organ kontroli przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o ograniczeniu czasu trwania kontroli stanowi naruszenie prawa, to jednak nie dyskwalifikuje bezwzględnie wyników kontroli oraz nie czyni niemożliwym wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd zgadza się z tą oceną. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu.