II GSK 60/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatowego Urzędu Pracy w B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 201/08 w sprawie ze skargi Powiatowego Urzędu Pracy w B.P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w L. na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w B.P. 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 201/08 oddalił skargę Powiatowego Urzędu Pracy w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Urząd Pracy w B. przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. do realizacji wystawiony na M.W. tytuł wykonawczy z [...] października 2007 r. o nr [...] obejmujący zwrot kosztów badań lekarskich. Naczelnik US w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 17 i art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej również upea, zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy wskazując, iż wierzyciel nie dostarczył dowodu skutecznego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 upea. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. wydanym na skutek odwołania Powiatowego Urzędu Pracy w B., Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 26 § 1 upea. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji i w razie gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tej ustawy, organ nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Organ dodał, iż art. 15 § 1 upea. warunkuje wszczęcie egzekucji administracyjnej poprzez wcześniejsze wysłanie przez wierzyciela upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, zaś w zakresie doręczenia takich upomnień stosuje się przepisy działu I rozdział 8 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Kpa. ). Organ wskazał, że upomnienie dostarczone przez wierzyciela nie spełniało wymagań stawianych przez art. 43 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. Z przedstawionego potwierdzenia odbioru nie wynika, aby ojciec adresata, który odebrał upomnienie, zobowiązał się do oddania przesyłki. Wobec tego, w ocenie organu, należało uznać, że upomnienie nie zostało skutecznie doręczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżący - Powiatowy Urząd Pracy w B. zarzucił naruszenie art. 29 w związku z art. 15 § 1 upea. oraz art. 43 Kpa. i stwierdził, że samo pokwitowanie odbioru upomnienia przez ojca zobowiązanego stanowi jednocześnie podjęcie się oddania przesyłki adresatowi. W ocenie skarżącego, Kpa. nie przewiduje rodzaju druku na jakim powinno być sporządzone takie zobowiązanie do przekazania przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., oddalając skargę wskazał, iż zasadą jest doręczenie bezpośrednie, zaś art. 43 Kpa. dopuszczający oddanie pisma dorosłemu domownikowi za pokwitowaniem, stanowi wyjątek od tej zasady. Jak stwierdził WSA w L., "wyjątkowy charakter uregulowania determinuje jednocześnie sposób jego interpretacji: nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający jak również nie można uznać jakiegokolwiek domniemania warunkującego możliwość zastosowania i uznanie skuteczności takiego sposobu doręczenia". W dalszych wywodach Sąd I instancji stwierdził, iż z brzmienia art. 43 Kpa. wynika, że jego zastosowanie wymaga łącznego zaistnienia trzech określonych przesłanek, a to: czasowej nieobecności adresata w domu, dorosłego domownika, który podejmie się oddać pismo adresatowi; w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały tylko dwa pierwsze warunki. Odnośnie spornej kwestii - podjęcia się oddania pisma adresatowi - WSA w L. wskazał na orzecznictwo i poglądy doktryny, zgodnie z którymi, organ doręczający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek żądania, aby odbiorca złożył w tej kwestii wyraźne oświadczenie. Brak takiego wyraźnego oświadczenia, że osoba odbierająca przesyłkę podjęła się ją oddać adresatowi sprawia zatem, w ocenie Sądu, że doręczenie takie nie spełnia wymogów zawartych w art. 40 § 1 i art. 43 Kpa. W przedmiotowej sprawie odbierający przesyłkę ojciec zobowiązanego - H.W. - podpisał przyjęcie wezwania w określonym dniu, jednak nie jest to tożsame z jego zobowiązaniem się do oddania przesyłki adresatowi, bo potwierdzenie odbioru takiego oświadczenia nie zawierało. Konsekwencją braku skutecznego doręczenia upomnienia był zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi. Od powyższego wyroku Powiatowy Urząd Pracy w B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Powiatowym Urzędem Pracy nie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o jakim mowa w art. 15 § 1 upea., a zgodnego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędne przeprowadzenie kontroli sądowej postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] grudnia 2007 r. i - dokonanie błędnej wykładni art. 43 Kpa. co skutkowało wadliwym uznaniem, że brak było skutecznego doręczenia przez wierzyciela upomnienia dłużnikowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie zgodził się z Sądem I instancji, że niedopuszczalne jest uznanie, iż odebranie przesyłki przez ojca adresata i potwierdzenie tego odbioru jego własnoręcznym podpisem nie oznacza, że zobowiązał się on do przekazania przesyłki adresatowi. Zdaniem kasatora Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza wymogu szczególnej formy w jakiej powinno być wyrażone zobowiązanie podjęcia się oddania przesyłki adresatowi, wystarczy jedynie, że jest ono oczywiste i nie budzi wątpliwości. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznacza niebudzące wątpliwości zobowiązania się przez H.W. do oddania pisma adresatowi. W skardze kasacyjnej kasator stwierdził, iż jego stanowisko jest zgodne z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, zgodnie z którym przepis art. 43 Kpa. nie wymaga stosowania zbyt sformalizowanego uzewnętrzniania gotowości przyjęcia pisma i podjęcia się oddania go adresatowi, a także, że podjęcie przesyłki adresowanej do strony postępowania przez dorosłego domownika i złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu oznacza podjęcie się przez niego oddania decyzji adresatowi (wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 21 października 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 360/97). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, dokonując, zdaniem kasatora, błędnej wykładni art. 43 Kpa., co naruszyło ten przepis oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, które może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Przesłanie upomnienia, o którym mowa w cyt. przepisie stanowi przesłankę dopuszczalności egzekucji, stosownie do art. 29 § 1 upea. badaną z urzędu przez organ egzekucyjny. Przywołując wyrok NSA z dnia 6 maja 1998r. w sprawie I SA 122/98, Sąd I instancji trafnie zauważył, iż brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest wadą uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji administracyjnej. Sama kwestia doręczeń nie znalazła uregulowania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem stosownie do art. 15 upea. w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Działu I rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organ egzekucyjny zwrócił tytuł wykonawczy, uzasadniając swoje działanie brakiem prawidłowego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 upea. co skutkowało uznaniem, że treść upomnienia do adresata nie dotarła. To stanowisko organu administracji spotkało się z aprobatą Sądu I instancji, który stwierdził, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie domniemania oddania przesyłki adresatowi w sytuacji, gdy odbierający tę przesyłkę domownik ( w przedmiotowej sprawie - zamieszkujący z adresatem ojciec ) podpisuje wprawdzie jej przyjęcie w określonym dniu, lecz potwierdzenie odbioru nie zawiera odrębnego oświadczenia stanowiącego zobowiązanie do osobistego przekazania przesyłki. Z postawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. tezą zgodzić się nie można, jak też trudno zgodzić się z twierdzeniem, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii jest jednolite. Przewidziany przepisem art. 43 Kpa. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma stosowany jest na wypadek nieobecności adresata w domu uniemożliwiającej doręczenie bezpośrednie. Powołany przepis dla skuteczności doręczenia nakazuje zachować określone warunki, a więc zasadniczy warunek, że adresat nie może być obecny w lokalu mieszkalnym i dwa pozostałe tj. że pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu) oraz że dokonuje się to za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Wykładnia gramatyczna i logiczna przepisu prowadzi do wniosku, iż pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania adresatowi pisma. Innymi słowy, pokwitowanie na dowodzie doręczenia faktu odbioru przesyłki stanowi uzewnętrznienie podjętej wcześniej przez odbierającego pismo woli przekazania przesyłki adresatowi. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 1997 r. (sygn. akt I SA/Gd 360/97) podjęcie przesyłki adresowanej do strony postępowania przez dorosłego domownika i złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznacza podjęcie się przez niego oddania przesyłki adresatowi. Do tego wyroku odwołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 315/06 ), podkreślając iż "określony w art. 43 Kpa. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała pismo, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone". Nadmienić należy, że potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej art. 46 § 1 Kpa. a z przepisów szczególnych tj. art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe ( Dz. U. z 2008r. Nr 189, poz. 1159 ) i § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych ( Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm. ) wynika, iż złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę pod nieobecność adresata musi identyfikować tę osobę. Powyższe jest niezbędne dla ustalenia, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 Kpa. i zachowane zostały warunki ustanowione powyższą normą. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a więc z respektowaniem przesłanek, o których mowa w art. 43 Kpa. stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi i takie jest przeważające stanowisko doktryny ( vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Zakamycze 2006 str. 360, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Postępowanie administracyjne- ogólne, podatkowe i egzekucyjne, wyd. C. H. Beck 6 wydanie str. 68, podobnie przez odwołanie się do orzecznictwa NSA Piotr Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2004r. str. 138 ). Zaprezentowane w kontrolowanym wyroku stanowisko co do konieczności zobowiązania się przez odbierającego pismo domownika ( czy to w postaci złożenia pisemnego oświadczenia, czy podpisania zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru ) oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie art. 43 Kpa. za prawidłowe nie wynika z komentowanego przepisu. Brak jest zatem również podstawy do domagania się przez pracownika operatora doręczającego przesyłkę złożenia przez odbierającego przesyłkę odrębnego zobowiązania przekazania jej. Powyższe nie tylko nie wynika z art. 43 Kpa. lecz nie znajduje źródła w przepisach szczególnych, przede wszystkim w ustawie Prawo pocztowe czy cytowanym wyżej rozporządzeniu. Doręczający obowiązany jest uzyskać pokwitowanie odbioru od osoby, która chce i może zgodnie z komentowanym przepisem odebrać pismo. Odmowa pokwitowania przesyłki stanowiąca, zgodnie z § 37 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia, odmowę jej przyjęcia jest tożsama z brakiem woli lub możliwości przekazania pisma adresatowi, a powyższe skutkować będzie koniecznością odstąpienia od doręczenia w omawianym trybie. W przedmiotowej sprawie, według stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji, pismo odebrał pod nieobecność adresata dorosły domownik, który w określonym dniu pokwitował poświadczenie odbioru w sposób czytelny ze wskazaniem pokrewieństwa. Spełnienie powyższych warunków, zgodnie z tym co zostało wyżej powiedziane, skutkuje domniemaniem skutecznego doręczenia na podstawie art. 43 Kpa. i nie jest prawidłowe oraz uzasadnione doszukiwanie się w cyt. przepisie dodatkowych przesłanek stojących na przeszkodzie temu domniemaniu. Sąd I instancji, dokonując wadliwej wykładni art. 43 Kpa. i nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czym naruszył ten przepis, zaakceptował błędne stanowisko organu egzekucyjnego, iż upomnienie, o którym mowa w art. 15 upea. nie zostało doręczone zobowiązanemu w sposób prawem przewidziany, z powodu braku odrębnego, poza pokwitowaniem przesyłki, zobowiązania się odbierającego pismo oddania go adresatowi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).