I OSK 1493/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Leszek Leszczyński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 739/08 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia 15B uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 739/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia 15B. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] września 2006 r. ppłk. P. N. został wyznaczony na stanowisko Szefa Wydziału Prawnego Dowództwa 2 Korpusu Zmechanizowanego. W wymienionym rozkazie orzeczono, że na zajmowanym stanowisku służbowym będzie przysługiwało mu uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15B. W dniu [...] września 2007 r. ppłk P. N. złożył wniosek do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia. Skarżący zarzucił, że zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia 15B na poziomie starszego specjalisty w sposób rażący narusza art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm. - zwanej dalej ustawą o radcach prawnych). W związku z czym podniósł, że uposażenie radcy prawnego nie może być niższe niż uposażenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty albo innego równorzędnego stanowiska służbowego. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanego wyżej rozkazu personalnego w części odnoszącej się do określenia grupy uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, w tym radców prawnych na poszczególnych stanowiskach służbowych, jest ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i wskazana w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Z tego względu określenie wysokości uposażenia zasadniczego można dokonać na podstawie zapisów w etacie jednostki wojskowej, wskazujących wysokość uposażenia zasadniczego stanowisk głównych specjalistów lub równorzędnych. W strukturze organizacyjnej Dowództwa 2 Korpusu Zmechanizowanego nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty lub stanowisko prawnie uznane za równorzędne ze stanowiskiem głównego specjalisty. Dlatego też nie można bezpośrednio porównywać poziomu uposażeń przysługujących na stanowiskach służbowych radcy prawnego oraz głównego specjalisty. Stanowisko służbowe głównych specjalistów występuje na wyższych poziomach dowodzenia Siłami Zbrojnymi. Są to stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia 16A. Ustawa o radcach prawnych wskazuje, że porównania wysokości uposażeń należy dokonywać w odniesieniu do stanowisk służbowych występujących w danym organie administracji, w którym radca prawny - żołnierz zawodowy pełni służbę. Natomiast art. 75 ustawy o radcach prawnych nie wyłącza w stosunku do radców prawnych przepisów pragmatyki wojskowej, regulujących problematykę usytuowania stanowisk służbowych w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, a w szczególności ich zaszeregowania do stopnia etatowego, a także przyjętego dla danego stanowiska służbowego odpowiedzialności i zakresu zadań. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku ppłk P. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoja decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. organ stwierdził, że w strukturze organizacyjnej Dowództwa 2 Korpusu Zmechanizowanego nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty. Stanowiska głównych specjalistów występują na wyższych szczeblach dowodzenia i zaszeregowane są do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16A. W sytuacji, gdy w danej jednostce organizacyjnej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stwierdzić należy, że ustalona wysokość uposażenia radcy prawnego w sposób oczywisty i bezsprzeczny nie odpowiada wysokości uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty. Ustalenie stanowiska równorzędnego stanowisku głównego specjalisty będzie zawsze kwestią uznaniową w odniesieniu do stanowiska głównego specjalisty, a nie wprost wynikającą z przepisów prawa. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. ppłk. P. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie tej decyzji i zarzucił, miedzy innymi, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i rażąco niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd przyjął, że o stwierdzeniu, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ zatrudnienia nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym ,zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny, z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony, które jednak nie istnieje w niniejszej sprawie. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej - w zakresie określonym ustawą o radcach prawnych będących żołnierzami - określają przepisy odrębnych ustaw. Rozstrzygnięcie w części przyznającej ppłk. P.N. uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15B, mogłoby zostać wzruszone tylko wówczas, gdyby zostało skutecznie wykazane, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, zarówno ustawa o radcach prawnych, jak i ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz inne akty normatywne odnoszące się do żołnierzy zawodowych, nie wskazują, które stanowiska służbowe należy uznać za równorzędne ze stanowiskiem głównego specjalisty. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organu, że ustalenie stanowiska równorzędnego ze stanowiskiem służbowym radcy prawnego wymagało dokonania wykładni prawa, ponieważ nie wynikało wprost z przepisów prawa. Dokonanie ustalenia stanowiska równorzędnego ze stanowiskiem służbowym radcy prawnego mogło nastąpić jedynie w wyniku analizy szeregu czynników opisujących dane stanowisko służbowe występujące w strukturze Dowództwa 2 Korpusu Zmechanizowanego. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący P. N., zaskarżając powyższy wyrok w całości i wskazując jako podstawy kasacyjne - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, chociaż skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a także naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z Etatu Dowództwa Korpusu Zmechanizowanego nr [...], chociaż wymieniono w nim zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe oraz grupę uposażenia na poziomie starszego specjalisty, a nie na poziomie głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy, co jest istotne w sprawie. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 224 ust.1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, przez określenie dla zajmowanego przez skarżącego stanowiska radcy prawnego uposażenia równorzędnego z uposażeniem starszego specjalisty, a nie jak być powinno, z uposażeniem głównego specjalisty, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia wymaga też okoliczność, że w analogicznej sprawie ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 738/08, oddalającego skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe radcy prawnego w Oddziale Prawnym Dowództwa Śląskiego Okręgu Wojskowego w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażeniowej 15B, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu [...] września 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1494/08 wyrok uwzględniający skargę kasacyjną. W skardze tej wskazano podstawy kasacyjne identyczne jak w niniejszej sprawie. Dodać trzeba, że w obu sprawach uzasadnienia Sądu pierwszej instancji w zakresie rozważań prawnych są także identyczne. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wobec podzielenia zaprezentowanego poglądu prawnego we wskazanym wyżej wyroku Sądu drugiej instancji z dnia 3 września 2009 r., ogranicza się do podkreślenia, w ślad za stanowiskiem tego Sądu, następującej argumentacji. Podstawa kasacyjna, w której ramach zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ oddalenie skargi na mocy zaskarżonego wyroku formalnie odpowiadało art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było bowiem wyłącznie konsekwencją, co również zarzuca sam skarżący swojej w skardze kasacyjnej, naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy należy szerzej odnieść się do trafnie powołanej przez skarżącego podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 8 ustawy z 1982 r. o radcach prawnych: "Radca prawny wykonuje zawód w ramach stosunku pracy, na podstawie umowy cywilnoprawnej, w kancelarii radcy prawnego oraz w spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej lub komandytowej, przy czym wspólnikami w spółkach cywilnej, jawnej i partnerskiej oraz komplementariuszami w spółce komandytowej mogą być wyłącznie radcowie prawni lub radcowie prawni i adwokaci (...), a wyłącznym przedmiotem działalności takich spółek jest świadczenie pomocy prawnej. Radca prawny jest zobowiązany zawiadomić radę właściwej okręgowej izby radców prawnych o podjęciu wykonywania zawodu i formach jego wykonywania, o adresie i nazwie kancelarii lub spółki, a także o każdej zmianie tych informacji. Zakres pomocy prawnej, terminy i warunki jej wykonywania oraz wynagrodzenie określa umowa. Ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie." Stosownie natomiast do art. 75 ustawy o radcach prawnych: "Stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw." Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że do radców prawnych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej stosuje się przepisy ustawy o radcach prawnych. Tym samym w pełni ma zastosowanie art. 224 ust. 1 tejże ustawy, gwarantujący radcy prawnemu wykonującemu zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymagania kierowania zespołem pracowników, wymagania tego nie stosuje się do radcy prawnego. Uwzględnić trzeba także regulację zawartą w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), który przewiduje, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestie stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz.U. Nr 50, poz. 487 ze zm.). Pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. I choć ich treść nie określa stanowiska głównego specjalisty, to Minister Obrony Narodowej nie neguje, że takowe funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych oraz jest zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16A. Normowane jest przepisami wewnętrznymi i występuje jedynie na wyższych poziomach dowodzenia Siłami Zbrojnymi, tj. w Ministerstwie Obrony Narodowej, w Sztabie Generalnym Wojska Polskiego, w rodzajach dowództw Sił Zbrojnych oraz Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych i Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych. Chodzi zatem o wewnętrzne źródło prawa, regulujące strukturę stanowisk służbowych, przewidzianych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych. Błędnym jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odnośnie do osoby skarżącego porównania stanowisk można dokonać tylko co do stanowisk służbowych przewidzianych w Dowództwie 2 Korpusu Zmechanizowanego, a nie - jak to wynika z istoty stosunku służbowego łączącego żołnierza zawodowego z organami państwa - w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Stosunek ten jest oparty na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierza zawodowego przez te organy w ramach Sił Zbrojnych. Przyznanie radcy prawnemu będącemu żołnierzem zawodowym uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty (16A), świadczy o rażącym naruszeniu art. 224 ust.1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych i stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego zakresie, w jakim dotyczy zaszeregowania w stawce niższej niż 16A. W tej sytuacji należy przyjąć, że podstawa skargi kasacyjnej, w ramach której zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 224 ust.1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., znalazła w pełni swoje potwierdzenie i uzasadnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.