II OSK 1798/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 401/08 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej [...] w G. Oddział w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Spółki Akcyjnej [...] w Gdańsku Oddział w O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2008r. sygn. akt II SA/Ol 401/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...] S.A. w G. - Oddział w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że powyższa decyzja nie może być wykonana. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Prezydent Miasta Olsztyna zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV i demontaż istniejącej linii jednotorowej WN 110 kV – drugostronne zasilanie stacji energetycznej "Olsztyn Północ" dla Koncernu Energetycznego w Olsztynie. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2007r. Warmińskie Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" sp. z o.o., jako właściciel działki sąsiedniej, wystąpiło o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, gdyż nie było stroną tego postępowania. Prezydent Miasta Olsztyna decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. odmówił wznowienia postępowania, gdyż wnioskodawca nie był stroną przedmiotowego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. W wyniku odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 26 września 2007r. WSA uchylił powyższe rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie wniosek organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2008r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, gdyż wnioskodawca nie jest stroną postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Na skutek odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] marca 2008r oraz uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2006r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej napowietrznej w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę linii na odcinku od bramki Olsztyn I do pierwszego projektowanego słupa i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej na odcinku od bramki Olsztyn I do pierwszego projektowanego słupa. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka [...] jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę linii wysokiego napięcia, ponieważ przebieg linii wysokiego napięcia zaprojektowano nad narożnikiem działki będącej własnością [...]. Z planu trasy linii wysokiego napięcia wynika, że w odniesieniu do 47 metrowego odcinka linii przebieg sieci zaprojektowano na długości około pięciu metrów nad działką wnioskodawcy. Organ naprowadził, że projektowane nadwieszenia linii nad działką wnioskodawcy możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania zgodą na taki przebieg linii, co musi mieć swoje odzwierciedlenie w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] S.A. nie przedłożyła takiego oświadczenia i w związku z tym przebieg linii nad działką wnioskodawców jest bezprawny. Powoływanie się na decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezzasadne, gdyż decyzja ta dotyczy realizacji przedsięwzięcia przebiegającego po śladzie istniejącej linii w sytuacji, gdy zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2007r. projekt budowlany obejmuje budowę linii po nowej trasie. Nadwieszenie linii wysokiego napięcia nad działką wnioskodawcy wprowadza ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r., Nr 47, poz. 401). Zgodnie z tym rozporządzeniem, nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 15 m dla linii o napięciu znamionowym od 30 kV lecz nieprzekraczającym 110 kV. W skardze [...] S.A. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 28 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych przesłankach polegających na bezpodstawnym uznaniu, że Spółce [...] powinien być nadany status strony, pomimo braku w dniu jej wydania nowych, nieznanych uprzednio organowi faktów i dowodów. Zakwestionowano stanowisko organu II instancji, że linia energetyczna przebiega nad narożnikiem działki o długości 5 metrów, należącej do [...]. Wobec tego Spółka [...] nie uzyskała przymiotu strony, zgodnie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję uznając stwierdzenie Wojewody, jakoby linię energetyczną zaplanowano nad działką 87-111, należącą do spółki [...], jako nie mające odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Nie wynika to z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też z załącznika do tej decyzji w postaci mapy. Nie potwierdza tego też decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę dwutorowej linii napowietrznej wysokiego napięcia. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że projektowana inwestycja była w pobliżu działki należącej do przedsiębiorstwa [...] ale nie bezpośrednio nad nią. W wykazie działek przeznaczonych pod przedmiotową inwestycję nie figuruje działka 87-111, należąca do wspomnianego Przedsiębiorstwa. Dodatkowo z opinii technicznej sporządzonej przez specjalistyczny podmiot z zakresu sieci i instalacji elektrycznych na zlecenie Spółki [...] wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 87-111 przebiega linia energetyczna dwutorowa oraz posadowiony jest słup elektroenergetyczny. Należy więc wykluczyć stanowisko, że linia taka przebiega nad nieruchomością Przedsiębiorstwa [...]. Wojewoda nieprawidłowo przyjął, że dwutorowa linia energetyczna przechodzi na długości 5 metrów nad działką wspomnianej Spółki, co doprowadziło organ do błędnego wniosku o obligatoryjnej potrzebie dysponowania przez Spółkę [...] S.A. w G. prawem do dysponowania nieruchomością Spółki [...]. Za nieprawidłowe WSA uznał twierdzenia Wojewody, że powoływanie się na decyzję z dnia [...] kwietnia 2004r. o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezzasadne, bo decyzja ta dotyczy realizacji przedsięwzięcia przebiegającego po śladzie istniejącej linii w sytuacji, gdy zatwierdzony decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2006 r. projekt budowlany obejmuje budowę linii po nowej trasie. Z punktu 2 decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych muszą spełniać warunki i zastrzeżenia podane między innymi we wspomnianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z analizy obu decyzji i ich załączników wynika, że projektowana inwestycja z niewielkimi odstępstwami, miała przebiegać przede wszystkim po trasie starej linii energetycznej. Wojewoda błędnie też wskazał, że nadwieszenie linii wysokiego napięcia nad działką Spółki [...] narusza § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003r. Nr. 47, poz. 401), gdyż rozporządzenie to ma zastosowanie w czasie wykonywania robót budowlanych, zaś na działce Spółki [...] nie toczą się żadne roboty budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że Spółce [...] przysługiwał w toczącym się postępowaniu przymiot strony. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozmieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które odpowiedziałoby na pytanie czy teren będący własnością Spółki [...] znajdował się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda nietrafnie powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury odnoszące się do bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. W skardze kasacyjnej Wojewoda Warmińsko-Mazurski reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia poczynione przez WSA są w rażącej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z mapami odzwierciedlającymi przebieg projektowanej linii energetycznej, co uzasadnia twierdzenie, że naruszono przepisy postępowania w zakresie oceny materiału dowodowego. Organ II instancji swoje rozstrzygnięcie wydał między innymi na podstawie § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z uwagi na to, że projektowana linia energetyczna miała przechodzić bezpośrednio nad nieruchomością będąca własnością Spółki [...], co w sposób wystarczający uzasadniało decyzję tego organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Na wstępie należy nadmienić, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który poza wymaganiami przewidzianymi dla pism w postępowaniu sądowym wynikającymi z art. 46 § 1 P.p.s.a., musi zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, na co skarga kasacyjna wskazuje to stwierdzić należy, że w tym zakresie skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu procesowego, który zostałby naruszony przez WSA. Wobec tego w tej części skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1) P.p.s.a. wskazano na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku Przedsiębiorstwa "[...]" o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz demontaż linii elektroenergetycznej. Kwesta posiadania przymiotu strony przez Przedsiębiorstwo "[...]" była już przedmiotem oceny WSA, który uchylił pierwotne decyzje organów obu instancji odmawiające wznowienia postępowania z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. W wyniku tego orzeczenia organ I instancji postanowił o wznowieniu postępowania, po czym odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 27 kwietnia 2007r. Natomiast Wojewoda, uznając również Przedsiębiorstwo "[...]" za stronę postępowania, w postępowaniu odwoławczym – uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę. WSA natomiast uwzględniając skargę i uchylając tę decyzję nie zanegował stanowiska organów, wedle którego Przedsiębiorstwo [...] miało status strony postępowania objętego wnioskiem o wznowienie. Sąd nie zgodził się jedynie ze stanowiskiem Wojewody sprowadzającym się do konkluzji, że linia elektroenergetyczna zrealizowana na podstawie objętego wnioskiem o wznowienie postępowania pozwoleniem na budowę przebiega na odcinku 5m nad działką Przedsiębiorstwa "[...]". W tym zakresie WSA wskazał na dowody, które nie zostały ocenione przez organ odwoławczy, a które zdaniem Sądu nie dawały podstaw do konkluzji, że wystąpiło nadwieszenie linii elektroenergetycznej nad działką wnioskodawcy. WSA nie podzielił też argumentacji Wojewody odnoszącej się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, z której organ odwoławczy wywiódł ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością przez [...]. Jeśli chodzi o wymienione rozporządzenie, które również w skardze kasacyjnej przytoczono, to zgodzić należy się z argumentacją WSA, że przepisy tego aktu prawnego odnoszą się do ograniczeń w użytkowaniu występującym tylko podczas wykonywania robót budowlanych. Tymczasem objęta postępowaniem linia elektroenergetyczna została już zrealizowana i żadne roboty budowlane w rejonie działki Przedsiębiorstwa "[...]" nie są prowadzone. Wobec tego wspomniane rozporządzenie w żadnym wypadku w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć zastosowania. Oceniając natomiast zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędną wykładnie tych przepisów a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że WSA nie stosował tych przepisów, a w każdym razie na tym etapie postępowania nie zajął stanowiska wiążącego organ administracyjny. Podał jedynie, że wymaga dodatkowych ustaleń i wskazania, jakie przepisy przesądzają o tym, że nieruchomość Przedsiębiorstwa "[...]" znajduję się w obszarze oddziaływania linii elektroenergetycznej objętej pozwoleniem na budowę z dnia 27 kwietnia 2007 r. Wytyczne odnoszące się do dalszego postępowania nie stanowiły więc wykładni wskazanych skargą kasacyjną przepisów co oznacza, że nie można Sądowi przypisać ich naruszenia. Zaznaczyć jednak należy, że uchylając zaskarżoną decyzję WSA w istocie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, o czym świadczą wskazania co do dalszego postępowania, obligujące organ do wyznaczenia w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego terenu oddziaływania linii elektroenergetycznej na działkę Przedsiębiorstwa [...]. Natomiast w uzasadnieniu wyroku powołał jedynie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a., odnosząc tą podstawę do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, które nie miało w sprawie zastosowania. Reasumując stwierdzić należy, że zarzut naruszenia wymienionych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.