II SA/Ol 401/08

Dnia 25 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV i demontaż istniejącej linii jednotorowej WN 110 kV – drugostronne zasilanie stacji energetycznej " Północ" dla Koncernu Energetycznego Oddział Zakład Energetyczny w "[...]". Następnie w dniu 16 lutego 2007r. Przedsiębiorstwo Budowlane A sp. z o.o. jako właściciel sąsiedniej działki nr "[...]" obręb "[...]", złożyło wniosek w Urzędzie Miasta o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją prezydenta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wnioskodawca jako właściciel sąsiedniej działki powołał się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, podnosząc, że nie przyznano mu statusu strony przez co nie brał udziału w toczącym się i interesującym go postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że wnioskodawca nie był stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia "[...]" Wojewody, która z kolei została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W wyniku rozpatrzenia sprawy przez tutejszy sąd decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została uchylona. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej linii wysokiego napięcia, po czym decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu organ podniósł, iż spółka A nie jest stroną stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od wspomnianej decyzji wniosła spółka A, zarzucając jej niezgodność z prawem. Spółka zwróciła uwagę na naruszenie § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów - mniejszej niż 15 m. Zdaniem spółki odpowiednikiem przytoczonego przepisu jest § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 169, poz. 1650 ze zm.), który zakazuje składowania materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej niż 15 m od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV. Według spółki, linia energetyczna znajduje się na granicy jej działki, przez co ogranicza się jej możliwość korzystania ze znajdującej się tam bazy materiałowej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej napowietrznej w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku od bramki I do pierwszego projektowanego słupa, a także odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej na odcinku od projektowanej bramki I do pierwszego projektowanego słupa. W uzasadnieniu decyzji wojewoda podniósł, że analiza materiału dowodowego w sprawie wskazuje, iż spółka A jest bezsprzecznie stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę linii wysokiego napięcia. Według organu z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że przebieg linii wysokiego napięcia zaprojektowano nad narożnikiem działki, będącej własnością spółki. Zdaniem wojewody z planu trasy linii wysokiego napięcia wynika, że w odniesieniu do 47 metrowego odcinka linii przebieg sieci zaprojektowano na długości około pięciu metrów nad działką wnioskodawcy. Ponadto podkreślono w zaskarżonej decyzji, że projektowanie nadwieszenia linii nad działką wnioskodawcy możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania zgodą na taki przebieg linii czyli musi mieć swoje odzwierciedlenie w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka energetyczna nie przedłożyła takiego oświadczenia, stąd należało uznać przebieg linii nad działką wnioskodawców za bezprawny. W decyzji wskazano także, że powoływanie się na decyzję z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezzasadne, ponieważ decyzja ta dotyczy realizacji przedsięwzięcia przebiegającego po śladzie istniejącej linii, w sytuacji gdy zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" projekt budowlany obejmuje budowę linii po nowej trasie. Organ stwierdził również, że nadwieszenie linii wysokiego napięcia nad działką wnioskodawcy wprowadza ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością. Wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401 z 2003r.), które stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 15 m dla linii o napięciu znamionowym od 30 kV lecz nieprzekraczającym 110 kV. Skargę na powyższą decyzję wywiodła spółka energetyczna, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych przesłankach polegających na bezpodstawnym uznaniu, że spółce A powinien być nadany status strony, pomimo braku w dniu wydania – nowych, nieznanych uprzednio organowi faktów i dowodów. Według strony skarżącej nie było podstaw w przedmiotowej sprawie do wznowienia postępowania i z całą pewnością dokonana przez organ odmienna od poprzedniej ocena materiału dowodowego nie mogła stanowić o takim wznowieniu postępowania. Strona skarżąca podniosła, że twierdzenia Wojewody jakoby linia energetyczna miała przebiegać nad narożnikiem działki o długości 5 metrów, należącej do spółki A, są niewiarygodne. Słusznie uznał więc Prezydent Miasta, że przedmiot jego rozstrzygnięć co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy obiektu leżącego poza terenem spółki A i poza obszarem oddziaływania obiektu, co potwierdziła decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym słusznie spółka A nie uzyskała przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Potwierdza to również zatwierdzona przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta trasa przebiegu linii energetycznej, z której wynika, że linia energetyczna nie przebiega przez nieruchomość spółki A sp. z o.o. Podobnie Inspektorat Nadzoru Budowlanego po zakończeniu postępowania, pismem z dnia 25 kwietnia 2008r. nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń co do wykonania i przebiegu linii energetycznej i tym samym zakończył proces budowlany realizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym według strony skarżącej mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ bezzasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu wznowionym spółkę A, a następnie doszło do wydania przez wojewodę wadliwej decyzji. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że linie energetyczne zostały wybudowane zgodnie z zatwierdzonym decyzją prezydenta projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Przede wszystkim trzeba wskazać, że Wojewoda jako organ II instancji w postępowaniu wznowionym wydał zaskarżone rozstrzygnięcie działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000r.). Warto mieć na uwadze, że we wspomnianym trybie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32. Organ II instancji zatem rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę i analizując zebrany materiał dowodowy wydał rozstrzygnięcie, stwierdzając i opierając się na tym, że spółka A bezsprzecznie jest stroną w postępowaniu dotyczącym projektowanej linii wysokiego napięcia. Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję i rozstrzygając sprawę merytorycznie oparł się w głównej mierze na stanowisku, iż projektowana i zatwierdzona w decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" planowana trasa przebiegu linii wysokiego napięcia obejmowała swym zasięgiem 47 metrowy odcinek, na długości około 5 metrów nad działką "[...]" będącą własnością spółki A. Według organu wynika to zarówno z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i z decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku inwestor czyli spółka energetyczna, Oddział w "[...]" zobligowany był uzyskać zgodę na przebieg linii energetycznej nad działką spółki A czyli powinien dysponować oświadczeniem o prawie dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Spółka energetyczna nie przedłożyła takiego oświadczenia, stąd zdaniem wojewody należało uznać przebieg linii nad działką wnioskodawców za bezprawny. W ocenie sądu nie można podzielić argumentów prawnych przytoczonych przez organ II instancji. Przede wszystkim błędne jest twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji jakoby linię energetyczną zaplanowano nad działką "[...]", należącą do spółki A. Nie wynika to bowiem, jak wskazuje wojewoda, z decyzji z dnia "[...]" Prezydenta Miasta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też z załącznika do tej decyzji w postaci mapy. Takie twierdzenie nie znajduje również pokrycia w treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę dwutorowej linii napowietrznej wysokiego napięcia. Warto zauważyć, że ze wszystkich dostępnych w zgromadzonym materiale dowodowym map wynika, iż inwestycja projektowana była w pobliżu działki należącej do przedsiębiorstwa A, ale jednak nie bezpośrednio nad nią. Podobnie w wykazie działek przeznaczonych pod przedmiotową inwestycję nie widnieje działka "[...]", należąca do wspomnianego przedsiębiorstwa. Istotnym jest również wskazać, że z opinii technicznej sporządzonej przez specjalistyczny podmiot z zakresu sieci i instalacji elektrycznych na zlecenie spółki A wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "[...]" przebiega linia energetyczna dwutorowa oraz posadowiony jest słup elektroenergetyczny. Takie stwierdzenie wyklucza zatem przyjęcie stanowiska, że linia taka przebiega nad nieruchomością przedsiębiorstwa A. Niezrozumiałym i nie popartym żadnymi argumentami prawnymi jest zatem twierdzenia organu II instancji jakoby dwutorowa linia energetyczna przechodziła na długości 5 metrów nad działką wspomnianej spółki. Organ wywiódł ten wniosek zupełnie bezpodstawnie i opierając się na fałszywych przesłankach. Przyjęcie takiego założenia doprowadziło wojewodę do błędnego wniosku o obligatoryjnej potrzebie dysponowania przez spółkę energetyczną prawem do dysponowania nieruchomością spółki A. Brak jest bowiem obowiązku uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do całego obszaru wyznaczonego granicami oddziaływania planowanej inwestycji budowlanej. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby nieracjonalne, znacznie bowiem utrudniłoby inwestycje budowlane wszelkiego rodzaju, wykluczając w istocie te, których obszar oddziaływania z założenia wykracza poza granice nieruchomości, na których miałyby być realizowane ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006r.,II OSK 1352/05, niepub.). Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że powoływanie się na decyzję z dnia "[...]". o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezzasadne, ponieważ decyzja ta dotyczy realizacji przedsięwzięcia przebiegającego po śladzie istniejącej linii, w sytuacji gdy zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" projekt budowlany obejmuje budowę linii po nowej trasie. Jak wynika z punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych muszą spełniać warunki i zastrzeżenia podanie między innymi we wspomnianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym analiza obu decyzji i ich załączników graficznych wskazuje, że projektowana inwestycja z niewielkimi odstępstwami, miała przebiegać przede wszystkim po trasie starej linii energetycznej. Dodać należy również, że wojewoda błędnie wskazał, iż nadwieszenie linii wysokiego napięcia nad działką spółki A narusza § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401 z 2003r.), który stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 15 m dla linii o napięciu znamionowym od 30 kV lecz nieprzekraczającym 110 kV. Jak sama nazwa rozporządzenia wskazuje, ma ono zastosowanie w czasie wykonywania robót budowlanych, tymczasem na działce spółki A nie toczą się żadne roboty budowlane. Organ II instancji nie wykazał, że spółce A przysługiwał w toczącym się postępowaniu przymiot strony. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazanie kto jest inwestorem nie napotyka trudności. W odniesieniu do pozostałych stron kluczowe jest ustalenie, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości ( w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu), przy czym wymaga się, aby ta nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. To pojęcie z kolei jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z definicją ustawową zamieszczoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. (Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2007r.). W ocenie Sądu organ II instancji opierając swoje rozstrzygnięcie głównie na błędnym założeniu, że planowana inwestycja miała przechodzić nad działką spółki A, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które odpowiedziałoby na pytanie czy teren będący własnością wspomnianej spółki znajdował się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji spółki energetycznej w kontekście przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda powołał się jedynie nietrafnie na rozporządzenie ministra infrastruktury odnoszące się do bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Nie przesądzając więc ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie należy stwierdzić, że organ II instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę musi przede wszystkim zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ograniczenia. Na tym etapie władny jest zbadać czy doszło do naruszenia przywołanego przez spółkę A w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przepisu rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 169, poz. 1650 ze zm.). Następnie na bazie norm prawnych odkodowanych ze zidentyfikowanych przepisów, organ będzie w stanie wyznaczyć teren oddziaływania stosownej części obiektu inwestycyjnego, a to z kolei pozwoli na rzetelną ocenę czy spółce A przysługuje przymiot strony stosownie do art. 28 Prawa budowlanego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.