II SA/Ol 537/08

Dnia 25 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Burmistrz Miasta, po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia "[...]", ustalił warunki zabudowy terenu położonego w B., przy ul. "[...]" na działce geodezyjnej nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wielostanowiskowej przykrytej wiatą. Z pisma określonego jako załącznik nr 2A do przedmiotowej decyzji wynika, że do analizy uwarunkowań terenu przyjęto stację paliw (wiatę) znajdującą się na działce nr "[...]", najbardziej zbliżoną funkcjonalnie i przestrzennie do wnioskowanego obiektu na obszarze analizowanym. Realizacja zamierzonej inwestycji na działce nr "[...]" została także pozytywnie uzgodniona pod względem podłączenia do drogi krajowej nr "[...]" (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "[...]", nr "[...]"). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. M. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów: ▪ § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); ▪ art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uzasadniając podniesione zarzuty S. M. wskazał na znaczne przekroczenie trzykrotności długości frontu działki nr "[...]" i długości 50m przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, skutkiem czego doszło do uwzględnienia charakteru zabudowy działek (w tym działki nr "[...]", na której znajduje się stacja paliw) znajdujących się w znacznej odległości od działki, dla której ustalono warunki zabudowy, co jest nieuprawnione w sytuacji, gdy w pobliżu tej działki znajdują się inne działki zabudowane. Podniósł także, że wyznaczenie zbyt dużego obszaru do analizy uniemożliwiło w tej sprawie zrealizowanie zasady dobrego sąsiedztwa i zaburzyło ład architektoniczny okolicy. Podał, że stacja paliw, położona na działce nr "[...]", mimo że także jest obiektem usługowym, nie może być brana pod uwagę przy określaniu warunków zabudowy dla myjni samochodowej, gdyż przeznaczenie funkcjonalne tych obiektów oraz zasady ich projektowania są całkowicie odmienne. Wskazał ponadto, że działka nr "[...]" nie posiada uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzonej inwestycji, a wykonanie takiego zbrojenia nie jest planowane. Podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość jest podłączona do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej przez działkę skarżącego i w związku z planowanymi przez niego inwestycjami będzie wymagała zmiany tego stanu. Decyzją z dnia "[...]", Rep. "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazano, że w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustawodawca ustalił minimalną wielkość obszaru analizowanego nie wprowadzając jednak jego maksymalnej granicy. Podniesiono przy tym, że granica zasięgu obszaru analizowanego jest prawidłowa, o ile spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego, mimo posłużenia się nieobowiązującą już jednostką urbanistyczną "strefa G", organ I instancji nie naruszył zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a wszystkie działki w przyjętym obszarze są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Funkcja zarówno stacji paliw, jak i myjni samochodowej ukierunkowana jest na obsługę pojazdów samochodowych i ma charakter usługowy. Wobec załączenia do akt sprawy warunków technicznych dostawy wody i odbioru ścieków, nie uwzględniono także zarzutu dotyczącego braku należytej infrastruktury technicznej działki. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – S. M. powtórzył w zasadzie argumenty, zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, czyniąc z nich zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał przy tym, że działka nr "[...]", dla której ustalono warunki zabudowy nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr "[...]", która została uwzględniona w obszarze analizowanym, na której znajduje się stacja paliw. Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji – wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 25 września 2008r., pełnomocnik inwestora (K. K.) wskazał, że teren objęty niniejszym postępowaniem zabudowany jest obiektami użytkowymi, wśród których znajduje się sklep spożywczy, liczne zakłady usługowe i naprawy samochodów, hurtownia oraz stacja paliw. Podniósł przy tym, że planowana budowa myjni samochodowej komponowałaby się z pozostałą częścią zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w zarzutach skargi, przy czym nie wszystkie zarzuty skargi mogą być brane pod uwagę na tym etapie postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, których nie podniesiono w skardze, a które Sąd stwierdził z urzędu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przytoczonych regulacji prawnych podnieść należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19.01.2007r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie do decyzji organu I instancji zostało dołączone pismo nazwane załącznikiem nr 2A do decyzji, jednak nie stanowi ono w istocie załącznika, gdyż nie zostało podpisane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Z pisma tego wynika ponadto, że do analizy uwarunkowań terenu przyjęto stację paliw (wiatę) znajdującą się na działce nr "[...]", najbardziej zbliżoną funkcjonalnie i przestrzennie do wnioskowanego obiektu w terenie analizowanym. Tymczasem, ani na mapie sytuacyjno-wysokościowej (oznaczonej jako załącznik nr 1 do tej decyzji), ani na mapie, będącej częścią graficzną analizy (potraktowanej jako załącznik nr 2B do wskazanej decyzji) nie oznaczono działki nr "[...]", działki nr "[...]", ani też innych sąsiadujących nieruchomości. Część graficzna pisma nazwanego analizą, nie zawiera ponadto czytelnego oznaczenia żadnej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Pismo oznaczone jako analiza uwarunkowań terenu, mające stanowić w części tekstowej załącznik nr 2A do decyzji organu I instancji, wbrew regulacjom § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie zawiera także wyczerpującej analizy funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze. Analiza taka wymaga bowiem wskazania nie tylko obiektu, który jest najbardziej zbliżony funkcjonalnie i przestrzennie do wnioskowanego obiektu w terenie analizowanym, ale także pozostałych obiektów znajdujących się w jego zasięgu. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Pisma zaś tylko nazwane analizą, a nie opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji oraz pozbawione powołanych elementów są niewystarczające dla poczynienia wyprowadzonego z niego wniosku co do możliwości lokalizacji zamierzonej inwestycji, co stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 kpa w zw. z § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 § 1 kpa, zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dostrzeżone uchybienia procesowe miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań terenu, na której ma być zrealizowana inwestycja polegająca na budowie myjni samochodowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji, zawierając w części graficznej analizy uwarunkowań terenu prawidłowe oznaczenie działek znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś w części tekstowej tej analizy dokonać szczegółowego opisu zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze. Decyzja wydana w następstwie ponownego rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez tę samą osobę uprawnioną do ich wydania. Podnieść ponadto należy, że organ odwoławczy w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, że S. M. (podmiot, który wniósł odwołanie) ma legitymację procesową strony w przedmiotowym postępowaniu. Interesu prawnego S. M., wobec braku oznaczenia nieruchomości stanowiącej jego własność i wykazu stron postępowania, nie sposób także ustalić na podstawie przekazanych Sądowi akt administracyjnych, co niewątpliwie także stanowi naruszenie powołanego art. 7 i 77 § 1 kpa. Ustalenie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie warunkuje bowiem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ wyższego stopnia. Nie znajdują natomiast uzasadnienia w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze. Z treści cytowanego § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, iż reguluje on minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Należy bowiem zauważyć, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która statuuje obowiązek dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowy zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym /zagospodarowanie terenu/ i architektonicznym /ukształtowanie wzniesionych obiektów/. Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu urbanistycznego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, podzielić należy pogląd, prezentowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Wobec załączenia do akt sprawy warunków technicznych dostawy wody i odbioru ścieków niezasadny jest także zarzut skargi, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja, nie ma zapewnionej należytej infrastruktury technicznej. Natomiast, w związku z nieprawidłowym przeprowadzeniem przez organy administracji publicznej analizy uwarunkowań terenu, na tym etapie postępowania, niemożliwe jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących przyjęcia do analizy – stacji paliw oraz okoliczności, że stacja paliw i planowana myjnia samochodowa nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.