I OSK 334/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 567/08 w sprawie ze skargi S. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o zasądzenie od S. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r., którym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 19, poz. 185 z późn. zm.), zwolniono S. G. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2006 r. Organ ustalił, że skarżący w dniu [...] października 2005 r. został skazany przez Sąd Rejonowy w P. w Niemczech za przestępstwo umyślne, tj. zbiorowe łapownictwo, na karę 6 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. oddalił skargę na powyższą decyzję. Jednakże po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nie oznacza skazania wyrokiem sądu państwa obcego, może jednak stanowić podstawę zwolnienia policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Mając na uwadze treść wyroku Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. przywrócił S. G. do służby w Policji. Następnie, w dniu [...] lutego 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w S. wszczął wobec S. G. postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia zasadności zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. W toku postępowania wyjaśniającego, organ I instancji zwrócił się o opinię organizacji zakładowej Związku Zawodowego Policjantów, który w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził, że zebrane dowody są wystarczające i dają podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. W konsekwencji, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w S., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, zwolnił S. G. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2008 r. ze względu na oczywistość popełnienia przestępstwa, które uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Organ I instancji wskazał, że S. G. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2005 został skazany na karę pozbawienia wolności na okres 6 miesięcy w zawieszeniu na 3 lata za przestępstwo umyślne zbiorowego łapownictwa w rozumieniu kodeksu karnego obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi przesłankę do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. S. G. jest bowiem winny popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, które jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. W ocenie organu Policja jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywatela środkami realizacji władztwa państwowego. Stąd też jej szczególna rola społeczna, zhierarchizowana struktura, wymaga od funkcjonariuszy szczególnej dyscypliny i zachowania etyki zawodowej, a także dla jej skutecznego i prawidłowego działania bezwzględnego przestrzegania norm prawa oraz innych norm i zasad obowiązujących w życiu społecznym. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że S. G. stracił nieposzlakowaną opinię, a Policjant dopuszczający się przestępstwa nie daje gwarancji prawidłowej ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania porządku publicznego. Usunięcie S. G. z Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest w pełni zasadne. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego S. G. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń Komendanta Powiatowego Policji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do fakultatywnego zwolnienia strony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, podczas gdy popełnienie przez skarżącego przestępstwa nie jest oczywiste, a nawet gdyby było, nie uniemożliwia jego pozostania w służbie. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt popełnienia przez skarżącego przestępstwa, a wyrok Sądu Rejonowego w P. nie pozostawia wątpliwości, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z przestępstwem umyślnym o charakterze korupcyjnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł argumenty przedstawione już wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił w pierwszej kolejności, iż możliwość zwolnienia ze służby policjanta skazanego prawomocnym wyrokiem sądu państwa obcego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji przesądzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd stwierdził także, że decyzja wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, w związku z tym sądowa kontrola legalności takiej decyzji wymaga zbadania argumentacji organu, prowadzącej do zastosowania sankcji fakultatywnej, nie tylko w aspekcie spełnienia ustawowych przesłanek, ale przede wszystkim z punktu widzenia zmieszczenia się przez organ w granicach uznania administracyjnego. Sąd I instancji przyznając, iż ustawodawca nie wyjaśnił, jak należy rozumieć przesłankę oczywistości popełnienia czynu, uznał jednocześnie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy jej spełnienie należy wyprowadzić z faktu skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. za przestępstwo umyślne o charakterze korupcyjnym. Podnoszone przez skarżącego kwestie proceduralne dotyczące postępowania przed sądem niemieckim mogły być wyłącznie przedmiotem zarzutów postępowania odwoławczego w tym procesie karnym. Nie istnieje natomiast w procedurze administracyjnej podstawa prawna uprawniająca organy administracji publicznej i sądy polskie do jakiejkolwiek weryfikacji prawomocnego wyroku skazującego państwa obcego. Ponadto Sąd uznał, iż w zaskarżonej decyzji w sposób przekonywający wykazano, że szczególna pozycja zawodowa funkcjonariusza policji wymaga przestrzegania standardów praworządności i etyki zawodowej. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić osoba o nieposzlakowanej opinii. Nie da się natomiast pogodzić faktu prawomocnego skazania wyrokiem sądu państwa obcego za przestępstwo o charakterze korupcyjnym z przewidzianym powyższym przepisem wymogiem posiadania przez funkcjonariusza Policji nieposzlakowanej opinii. Również w świetle roty ślubowania, określonej w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, zgodne z prawem jest stanowisko organu, że czyn za który skarżący został skazany godzi w dobre imię pełnionej przezeń służby. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty: 1) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że sam fakt skazania przez sąd państwa obcego sprawia, że zaistniały przesłanki przewidziane w przepisie, tj. oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa i niemożność pozostawania w służbie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że samo skazanie w październiku 2005 r. nie świadczy o zaistnieniu tych przesłanek w trzy lata później; 2) błędnego zastosowania art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły prawo materialne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skazanie wyrokiem sądu niemieckiego nie w każdym przypadku uprawnia do uznania, iż popełnienie czynu jest oczywiste. Na żadnym etapie postępowanie przed sądem niemieckim strona nie przyznała się do popełnienia czynu, ponadto nie mogła skorzystać z pomocy tłumacza. W ocenie pełnomocnika skarżącego, sam fakt niekaralności nie zapewnia nieposzlakowanej opinii. Nielogiczne i niezasadne jest wnioskowanie z tezy o prawomocnym skazaniu, które miało miejsce w dnia [...] października 2005 r. o niemożliwości pełnienia służby w roku 2009, co potwierdza choćby to, że w okresie do [...] czerwca 2008 r. służba ta była pełniona nienagannie. Ponadto autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, iż ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie nie zbadały akt osobowych skarżącego z uwzględnieniem sposobu zachowania się, pełnienia służby, prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, co ma znaczenie dla zasadności zaskarżonego rozkazu. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została przede wszystkim na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że sam fakt skazania przez sąd państwa obcego sprawia, że zaistniały przesłanki przewidziane w przepisie, tj. oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa i niemożność pozostawania w służbie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż prawna dopuszczalność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. o sygn. akt I OSK 55/07. Z orzeczenia tego wynika, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia policjanta ze służby, w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Skazanie wyrokiem sądu państwa obcego za popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego może stanowić podstawę zwolnienia ze służby, a norma art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji pozwala na ocenę zachowania policjanta skazanego takim wyrokiem z uwzględnieniem polskich norm i instytucji prawnokarnych, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy. W świetle powyższego, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., poza sporem pozostaje fakt, iż w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 42 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji można zwolnić ze służby policjanta, w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Analiza brzmienia przepisu daje podstawy do twierdzenia, iż w toku postępowania organ administracji powinien wykazać, iż popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego miało charakter oczywisty, a ponadto ocenić wpływ popełnienia czynu na możliwość dalszego pozostawania w służbie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, jak i organy Policji uznały, iż fakt skazania prawomocnym wyrokiem sądu państwa obcego stanowi niezaprzeczalny dowód na to, że przestępstwa zostało popełnione. Pogląd taki zasługuje na akceptację. O oczywistości popełnienia czynu świadczyć bowiem mogą określone dowody, a skoro sąd państwa obcego skazał skarżącego wyrokiem, to tym samym uznał fakt popełnienia czynu oraz winę skarżącego za niebudzącą wątpliwości, co przesądzić musi o oczywistości popełnienia czynu. Powoływane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące uchybień procesowych, jakie miały miejsce przed sądem niemieckim nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu przed polskim sądem administracyjnym. Twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż przy ustalaniu oczywistości popełnienia czynu, obowiązkiem organu jest zbadanie indywidualnych okoliczności faktycznych sprawy przy uwzględnieniu sposobu prowadzenia postępowania przygotowawczego i sądowego, a także możliwości obrony skazanego oraz dowodów świadczących o jego sprawstwie zmierza do podważenia prawomocnego wyroku, choć okoliczności te nie mogą mieć wpływu na ocenę oczywistego faktu popełnienia przestępstwa. Tym samym należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż sam fakt skazania skarżącego przez Sąd Rejonowy w P. sprawia, że ziściła się przesłanka fakultatywnego zwolnienia ze służby w postaci oczywistości popełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego. Natomiast, jeśli idzie o zarzut, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że samo skazanie świadczy o niemożliwości pozostania w służbie, to stwierdzić należy, że Sąd ten w sposób prawidłowy powiązał skazanie prawomocnym wyrokiem sądu, choć był to wyrok sądu państwa obcego, z utratą przez skarżącego nieposzlakowanej opinii, której posiadanie z kolei warunkuje pełnienie służby w Policji. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie da się pogodzić faktu skazania za przestępstwo o charakterze korupcyjnym, którego popełnienie przez funkcjonariusza Policji w oczach opinii publicznej zasługuje na szczególne potępienie, z przewidzianym wymogiem posiadania przez policjanta nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Podzielić oczywiście wypada pogląd zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej, iż nieposzlakowanej opinii nie zapewnia sam fakt niekaralności. Nieposzlakowana opinia to bowiem nie tylko kwestia niekaralności, lecz także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż popełniony przez skarżącego czyn jest naganny z punktu widzenia uczciwości, szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby, co godzi w opinię o funkcjonariuszu i formacji, jaką stanowi Policja. Stąd też podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że skarżący między przywróceniem do pracy a zwolnieniem ze służby pełnił służbę w sposób nienaganny, nie mogła mieć decydującego znaczenia przy ocenie czy skarżący posiada nieposzlakowaną opinię. Ponadto rozważając, czy fakt popełnienia przestępstwa, za który skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem sądu państwa obcego uniemożliwia dalsze pozostawanie w służbie, warto posiłkować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r. o sygn. akt K 35/06 (Dz.U.Nr 163, poz. 1026), w którym stwierdzono, że art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał m. in., że z analizy art. 25 ust. 1 i art. 41 ustawy o Policji wynika, że poszczególne zwolnienia funkcjonariuszy ze służby ustawodawca wiąże z kryteriami niekaralności i nieposzlakowanej opinii, jakie muszą spełniać kandydaci ubiegający się o pracę w Policji. Fakultatywna decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji związana jest właśnie z utratą przez policjanta kwalifikacji w postaci nieposzlakowanej opinii na skutek popełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego. Trybunał Konstytucyjny powtórzył także wielokrotnie już prezentowane stanowisko, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa i roztropnej troski o dobro wspólne, która zakłada kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku innych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Stąd też uprawnione jest twierdzenie, że osoba, która warunków pełnienia służby nie spełnia, nie może sobie rościć pretensji do powołania jej na określone stanowisko lub pozostawania na nim. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, potwierdzony wyrokiem karnym sądu państwa obcego fakt popełnienia przestępstwa wyłącza skarżącego z kręgu osób spełniających warunki, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie zbadały akt osobowych skarżącego z uwzględnieniem sposobu zachowania się, pełnienia służby czy prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, co ma istotne znaczenie dla oceny zasadności rozkazu o zwolnieniu ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie wynika, aby Sąd I instancji analizował ustalenia organów w tym przedmiocie, jednak wobec braku sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kwestia ta musi pozostać poza przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (na skutek oczywistej omyłki autor środka zaskarżenia wskazał na ust. 1) poprzez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż organy administracji naruszyły prawo materialne, należy stwierdzić, iż jest on bezpodstawny z dwóch powodów. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wskazał dokładnie, który to przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji, co powoduje, że tak sformułowany zarzut nie spełnia wymogów art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie zaś, gdyby nawet przyjąć, iż zamiarem pełnomocnika skarżącego było postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to wobec wykazania bezzasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut błędnego oddalenia skargi. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 209 p.p.s.a., oddalił wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie wykazano poniesienia jakichkolwiek niezbędnych kosztów tego postępowania, a pełnomocnik organu nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.