II SA/Ke 393/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Komendant Wojewódzki Policji w orzeczeniem Nr [...] z dnia [...]. po rozpatrzeniu odwołania Z.P. od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] Nr [...] o uznaniu winnym i odstąpieniu od ukarania wyżej wymienionego policjanta na podstawie art. 135 n ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Funkcjonariusz podinspektor Z.P. został obwiniony o to, że "w okresie od dnia 23 sierpnia do 28 grudnia 2007r. jako Zastępca Naczelnika Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji I w K nie sprawował należytego nadzoru nad pracą podległych bezpośrednio policjantów w zakresie prowadzonych przez nich postępowań przygotowawczych o nr [...] w wyniku czego doszło do nieterminowego i przewlekłego wykonania czynności procesowych w powyższych postępowaniach, tj. o czyn określony w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w związku z § 5 pkt 1 Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia 28 lutego 2008r. Nr Kdk-51/2008 Komendant Miejskiej Policji w wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko podinspektorowi Z.P. – Zastępcy Naczelnika Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji I Komendy Miejskiej Policji w K. i przedstawił mu zarzut popełnienia wyżej wymienionego przewinienia dyscyplinarnego . W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że podczas patrolu inspekcyjnego w dniu 28 grudnia 2007r. sprawdzono i skontrolowano pięć losowo wybranych postępowań przygotowawczych prowadzonych przez policjantów z Komisariatu Policji I w, w których stwierdzono szereg uchybień. Nieprawidłowości polegały na nie wyegzekwowaniu od podwładnych realizacji zleconych im w karcie nadzoru czynności zatwierdzenia przeszukania w postępowaniach przygotowawczych [...] oraz braku rejestracji dowodu osobistego utraconego w wyniku rozboju. Ponadto wiedząc o przebywaniu na urlopach wypoczynkowych policjantów nie podjął żadnych działań mających na celu przekazanie spraw innym funkcjonariuszom, co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionej bezczynności w postępowaniach przygotowawczych. Organ stwierdził, że przyczyną powstania powyższych nieprawidłowości był niewystarczający nadzór ze strony kierownictwa w zakresie wskazanych powyżej spraw. Nadzór Zastępcy Naczelnika Sekcji Kryminalnej ograniczył się jedynie do sporządzania kart nadzoru po otrzymaniu materiałów z sekretariatu. Organ zarzucił obwinionemu, że nie sprawdzał czy jego polecenia zostały prawidłowo wykonane, nie dokonywał również bieżących wpisów w czasie prowadzenia postępowania. Przesłuchani przełożeni obwinionego powoływali się na wystąpienia prokuratorów odnośnie pracy podległych mu policjantów dochodzeniowo-śleczych oraz wskazywali na wcześniejsze rozmowy z policjantem dotyczące nienależycie sprawowanego nadzoru. Uzasadniając orzeczenie co do kary dyscyplinarnej organ wskazał, że kierował się przesłankami wymienionymi w art. 134h ustawy o Policji. Podstawą odstąpienia od ukarania policjanta stanowił art. 135j, zgodnie z którym przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania jeżeli stopień winy i stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.P. domagał się uchylenia orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w z dnia [...] nr [...]. Autor skargi wskazał, że organy administracyjne nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności nie wykazały, które czynności nie zostały wykonane w terminie i czy bezczynność miała wpływ na czas trwania tych postępowań. Argumentował, że wbrew ustaleniom organów w postępowaniach przygotowawczych [...] protokoły przeszukania zostały zatwierdzone przez prokuratorów, zaś rejestracja dowodu osobistego (utraconego w wyniku rozboju w sprawie[...]) została wykonana w dniu 17 sierpnia 2007r. o godzinie 10.10., co czyni zarzuty organu bezpodstawnymi. W ocenie skarżącego w sprawach [...] organy błędnie przyjęły, że w niniejszych postępowaniach doszło do bezczynności z uwagi na nie wyznaczenie zastępstwa. W przypadku pierwszego postępowania udający się na urlop funkcjonariusz w raporcie wskazał swojego zastępcę do prowadzonego postępowania. W drugiej sprawie skarżący podniósł, że wyznaczenie innej osoby do prowadzenia postępowania było niemożliwe z powodu nie rozliczenia się przez funkcjonariusza prowadzącego postępowanie z przydzielonych mu postępowań przygotowawczych. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga Z.P. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Policjant, zgodnie z powołanym w podstawie rozstrzygnięcia przepisem art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.- cytowanej dalej jako ustawa) odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2 art. 132). W rozpoznawanej sprawie skarżący został uznany za winnego braku nadzoru nad pracą podległych bezpośrednio policjantów w zakresie prowadzonych przez nich postępowań przygotowawczych. Obowiązkiem organu powinno być ustalenie w pierwszej kolejności obowiązków ciążących na skarżącym a następnie wykazanie, że skarżący w sposób o którym mowa w art. 132a ustawy ich nie dopełnił. Jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia naruszenie dyscypliny służbowej poprzez brak nadzoru organy policji upatrują w naruszeniu art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji związku z § 5 pkt 1 Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, w myśl którego wykonywanie czynności przełożonego polega na kierowaniu przebiegiem służby lub pracy podwładnych poprzez osobiste podejmowanie decyzji rozstrzygających zasadnicze problemy wynikłe w załatwianych sprawach albo poprzez stosowanie form nadzoru zapewniających bieżącą informację o stanie tych spraw, jeżeli osobisty wgląd, z uwagi na rodzaj sprawy jest utrudniony lub niecelowy. Nie budzi wątpliwości, że Zarządzenie nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993r., wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego, którego przedmiotem jest materia dotycząca wewnętrznej organizacji i działania jednostek organizacyjnych Policji tj. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o Policji. Znajdujący się w przepisach końcowych § 24 powołanego zarządzenia stanowi: "problematykę objętą niniejszym zarządzeniem włącza się do programów szkolenia i doskonalenia zawodowego policjantów i pracowników Policji". Powyższy zapis oznacza, że określenie obowiązków przełożonego oraz sposobu ich wykonania o których mowa w § 5 pkt 1 następuje w sposób ogólny, instrukcyjny i wprost nie odnosi się do konkretnego przełożonego. Konkretyzacja zadań i obowiązków na stanowisku pracy dla poszczególnych osób następuje dopiero w tzw. Karcie opisu stanowiska. Przesądza o tym treść § 4 Zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych w Policji oraz załącznik nr 1 do tego aktu (Dz.Urz. KGP Nr 18, poz. 135), obowiązującego od dnia 1 października 2007r. Zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozp. dla stanowisk etatowych, z wyłączeniem stanowisk pracowniczych, na których zatrudnia się pracowników na podstawie przepisów o służbie cywilnej, sporządza się karty opisu stanowiska pracy. Karta opisu stanowiska jest dokumentem określającym a) miejsce występowania oraz cel stanowiska, b) zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, c) wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, d) warunki służby lub pracy na stanowisku, e) kryteria oceny realizacji zadań. Z załączonej instrukcji do karty opisu stanowiska pracy wynika, że w polu nr 8 wpisuje się zakres zadań/obowiązków. Należy podać katalog zadań przewidzianych do realizacji na opisywanym stanowisku; wyliczenie zadań powinno mieć, w miarę możliwości, chronologiczny układ, np.: według ich rangi, stopnia trudności, zadania powinny zostać sformułowane w sposób prosty i zwięzły, z zachowaniem odpowiedniej precyzji i szczegółowości zapisów stosownie do rangi zadań. Powyższy dokument po zatwierdzeniu przez kierownika jednostki organizacyjnej zostaje podpisany przez pracownika z adnotacją, że zapoznał się z jego treścią i przyjął do stosowania. Zatem przydzielenie konkretnych obowiązków w ramach zajmowanego stanowiska następuje dopiero z momentem doręczenia i podpisania przez pracownika karty opisu stanowiska. Należy zauważyć, że § 40 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia nr 1041 nakazuje właściwym kierownikom jednostek Policji zapewnić sporządzenie kart opisu stanowiska pracy, o których mowa w § 4 ust. 1, nie później niż do dnia 31 października 2008r. w przypadku, gdy nie zostały sporządzone według wzoru określonego w zarządzeniu, o którym mowa w § 41. Sporządzenie karty opisu stanowiska pracy Zastępcy Naczelnika Sekcji Kryminalnej KP I w dniu 25 lutego 2008r. było więc zgodne z dyspozycją powołanego przepisu. Nie można pominąć jednak faktu, że poprzednio obowiązujące Zarządzenie nr 25 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych w Policji, (Dz.Urz. Nr 2, poz. 4 ze zm.) również w § 3a ust. 1 wymagało sporządzenia karty opisu stanowiska, którego wzór określał załącznik nr 4 do zarządzenia, a zgodnie z ust. 1 pkt 2 w karcie powinno się określać zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku . Z uwagi na okres w jakim zarzucono skarżącemu popełnienie przewinienia (23.08-28.12.2007r.) zarówno w poprzednio obowiązującym jak i aktualnym zarządzeniu warunkiem powierzenia określonych zadań i obowiązków było sporządzenie i zapoznanie funkcjonariusza z kartą opisu stanowiska. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że karta opisu stanowiska pracy Zastępcy Naczelnika Sekcji Kryminalnej KP I została sporządzona w dniu 25 lutego 2008r., a następnie podpisana przez skarżącego w dniu 3 marca 2008r. Oznacza to, że dopiero z tym dniem skarżący zapoznał się ze szczegółowym opisem zadań i obowiązków i wziął na siebie odpowiedzialność za ich wykonanie. Wskazać należy, że w karcie pkt 8. 2 sprecyzowano na czym polega organizowanie i nadzorowanie pracy Sekcji na wskazanym stanowisku. Zgodnie z treścią karty do zakresu obowiązków należy także między innymi: udzielanie instruktarzu, wskazówek i wytycznych na temat realizacji zadań, nadzorowanie terminowego i prawidłowego wykonywania zadań. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się również poprzednio podpisana przez skarżącego karta opisu stanowiska pracy (której doręczenie Z.P. potwierdził podpisem z datą 4 czerwca 2007r.), nie mniej jednak dotyczyła ona innego stanowiska pracy (specjalisty) i w innej jednostce organizacyjnej (Komenda Powiatowa Policji w K.), z tego też względu nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej za brak nadzoru funkcjonariusza etatowego pełniącego służbę na określonym stanowisku nie mogą stanowić przepisy zarządzenia, stanowiące normy ogólne o charakterze instrukcyjnym (szkoleniowym), lecz karta opisu stanowiska pracy wyszczególniająca zadania i obowiązki, doręczona i przyjęta do stosowania przez funkcjonariusza na danym stanowisku. Organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne stosownie do postanowień art. 135e, 135i ustawy zobligowany jest do zebrania materiału dowodowego i podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym orzeczenia (art. 135j ust. 1 pkt 6 ustawy). W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w kwestii odpowiedzialności skarżącego za brak nadzoru w związku z tym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i utrzymanego nim w mocy orzeczenia organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w zakresie wykazania podstawy i treści ciążących na skarżącym zadań i obowiązków w okresie objętym orzeczeniem, za których niewykonanie ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.