II SA/Op 225/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przejęcia własności nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu. W dniu 26 lutego 2008 r. Rada Gminy [...] podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie nieodpłatnego przejęcia przez Gminę [...] nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych. W § 1 tej uchwały zawarto zapis w brzmieniu: "Przejąć nieodpłatnie od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomość niezabudowaną położoną we wsi S. składającą się z działki numer [...] karta mapy [...] o powierzchni 0,0094 ha na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi służącymi wykonaniu zadań własnych – przepompownia ścieków kanalizacji sanitarnej dla terenów inwestycyjnych i budownictwa jednorodzinnego przy ulicy [...] w S.". Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2), określając jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 4 marca 2008 r., co wynika z daty prezentaty na kopii uchwały. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 3 ust. 1 lit. c, § 3 ust. 4 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z 2005 r., poz. [...] ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru, przytaczając treść powyższych przepisów podniósł, że normę określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, upoważniającą radę gminy do określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, odczytywać należy w ten sposób, iż w sytuacji gdy rada wyczerpie dyspozycję z tego przepisu i podejmie uchwałę, to z chwilą jej wejścia w życie rada traci kompetencję do wyrażania w drodze indywidualnych uchwał zgody na dokonanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, z wyłączeniem jednak sytuacji, kiedy powinność podjęcia indywidualnej uchwały wynika z samych zasad gospodarowania nieruchomościami, albo z przepisu prawa, który wyraźnie przewiduje podjęcie indywidualnej uchwały przez radę gminy. Organ wywiódł, że rada gminy podejmuje uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast samo gospodarowanie nim należy - zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - do organu wykonawczego. Także z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zdaniem skarżącego Wojewody, na terenie Gminy [...] obowiązuje uchwała, podjęta w dniu 29 czerwca 2005 r. m. in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...], która w § 3 ust. 4 upoważnia Wójta do przejmowania mienia Agencji Nieruchomości Rolnych niezbędnego dla rozwoju Gminy. Poza tym z zapisu jej § 3 ust. 1 lit. c wynika, że Wójt Gminy może samodzielnie nabywać do gminnego zasobu, nieruchomości od osób prawnych i fizycznych, w drodze nieodpłatnego przejęcia, jeżeli jest to ekonomicznie uzasadnione i celowe z punktu widzenia interesów Gminy. Żaden natomiast przepis tejże uchwały nie przewiduje podejmowania przez Radę indywidualnej uchwały w przedmiocie nieodpłatnego przejęcia nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych. Z tego względu Rada wkroczyła w przypisane Wójtowi samodzielne uprawnienia w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia organ, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez Gminę w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wniesienie skargi podał, że błędnym jest twierdzenie Gminy, iż uchwała [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] przestała obowiązywać z uwagi na zmianę z dniem 22 października 2007 r. treści upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym oraz ze względu na treść § 32 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zdaniem organu nadzoru, zmiana upoważnienia, polegająca na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania radzie aktem wykonawczym, który przed zmianą obejmował upoważnienie rady do określania zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi, natomiast po zmianie - nieruchomościami w ogóle, nie spowodowała utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 29 czerwca 2005 r. Powołując się na literaturę dotyczącą rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", organ stwierdził, że zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących treści tego aktu nie zawsze skutkuje utratą mocy obowiązującej przez akt wykonawczy wydany na podstawie dotychczasowego upoważnienia ustawowego. Wywodził, że akt wykonawczy uznać należy za nieobowiązujący, jeśli jego dotychczasowa treść nie odpowiada zmienionym wymogom. Na tle § 32 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" podkreślił, iż jeżeli zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, a w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym, to taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Tymczasem, w ocenie organu, uchwała Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. odpowiada zmienionym wymogom art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż reguluje zasady gospodarowania co najmniej nieruchomościami gruntowymi, stąd mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z tego przepisu i tym samym jest nadal aktem obowiązującym na terenie Gminy [...]. Jako dodatkowy argument w tym zakresie skarżący organ wskazał okoliczność, że uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. dotyczy nie tylko nieruchomości gruntowych, gdyż w jej podstawie prawnej powołano oprócz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, także przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Organ zauważył, iż uchwała zarówno w tytule, jak i w treści posługuje się pojęciem "nieruchomości" w ogóle, bez zawężania przedmiotu uchwały do nieruchomości gruntowych, a w § 4 ust. 7 wskazuje ona, że jej regulacje dotyczą także nieruchomości lokalowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, zarzucając niekonsekwencję rozumowania Wojewody i wywodząc, że jeśli organ nadzoru stoi na stanowisku, że uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy [...] obejmowała nie tylko nieruchomości gruntowe ale również inne nieruchomości, to nie mogła ona odpowiadać jednocześnie nowemu i poprzedniemu upoważnieniu z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W takim razie organ nadzoru winien na etapie badania tejże uchwały stwierdzić jej nieważność z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego albo obecnie wystąpić ze skargą o stwierdzenie jej nieważności z tego powodu, a jeśli tego nie czyni, to wydaje się iż przyjmuje, że uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. nie obowiązuje od dnia 22 października 2007r. Poza tym, zarzucając skarżącemu dokonanie błędnej analizy przepisów walidacyjnych, Gmina [...] wywiodła, że zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia 26.02.2008 r. w sprawie nieodpłatnego nabycia przez Gminę [...] nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych nie narusza prawa, gdyż na skutek zmiany przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym dotychczasowa uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. przestała obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Ta okoliczność uzasadniała konieczność podjęcia uchwały (zgody) dla wykonania czynności gospodarowania nieruchomościami przez Wójta Gminy. Zdaniem Gminy, w obowiązującym stanie prawnym uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, której przedmiotem byłyby tylko nieruchomości gruntowe, a nie wszystkie nieruchomości, pozostawałaby w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym. Gmina wywiodła też, że brak sprzeczności całej uchwały występowałby w sytuacji, gdyby upoważnienie ustawowe zostało zawężone, a nie rozszerzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednak z przyczyn częściowo innych niż w niej wskazane. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały wskazać na wstępie należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, System Informacji Prawnej LEX nr 10160), w którym wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane wyżej przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważność tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wady te skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, przekazującego do wyłącznej kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad nabywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; natomiast do tego czasu wójt może dokonywać czynności z zakresu nabycia nieruchomości jedynie za zgodą rady gminy. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż uchwały rady gmin, podejmowane na podstawie wskazanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym, są aktami z zakresu administracji publicznej, zatem stosownie do dyspozycji z powołanego na wstępie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podlegają kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, zarzucając w skardze istotną wadę zaskarżonej uchwały, wskazuje na sprzeczność tej uchwały z obowiązującą uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...], eksponując zarzut, iż ta ostatnio wymieniona uchwała funkcjonuje nadal w porządku prawnym pomimo zmiany przepisów prawa stanowiących podstawę jej podjęcia i reguluje zakres przedmiotowy objęty zaskarżoną uchwałą, w ten sposób, że upoważnia wójta do przejmowania mienia Agencji Nieruchomości Rolnych niezbędnego do rozwoju Gminy. Odmienne stanowisko prezentuje natomiast Gmina [...] podnosząc, że konsekwencją zmiany treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym była sprzeczność tej uchwały z delegacją ustawową, co skutkowało utratą przez nią mocy. Na tle tak sprecyzowanych stanowisk wypada stwierdzić, iż elementu przesądzającego o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały strony upatrują w tym, czy uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. nadal funkcjonuje w porządku prawnym. Tymczasem Sąd, z mocy art. 134 P.p.s.a. nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną dostrzegł, że brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Radę aktu woli o treści, jaka została zawarta w zaskarżonej uchwale. W świetle powiedzianego dotychczas, tego rodzaju wadliwość przesądza o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały i to niezależnie od argumentów podnoszonych przez strony. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza treść upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skonstatować należy, iż nawet pobieżne odczytanie powyższego przepisu pozwala stwierdzić, że redagujący go ustawodawca wyraźnie wydzielił za pomocą znaków interpunkcyjnych, tj. średników, trzy oddzielne jego części. Pierwsza z nich określa, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do wskazania zasad dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, obejmującego nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na okres ponad 3 lat. Część druga odnosi się do przedłużania umów zawartych na okres krótszy niż 3 lata. Analizując przytoczony przepis należy mieć na względzie, iż przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W unormowaniu tym ustawodawca zawarł domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, ustanawiając tym samym generalną klauzulę kompetencyjną pozostawiająca poza właściwością rady gminy jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw nalezą do innego organu. Na tle ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że samo gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta, co wynika jednoznacznie z art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy. Jedynym ograniczeniem wójta w tak rozumianym procesie jest zawarty w części trzeciej uregulowania z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine wymóg uzyskiwania przez wójta zgody rady gminy w sytuacji, gdy nie zostały określone zasady, o których mowa w części pierwszej tego przepisu. W odniesieniu do nieruchomości przepis ten koresponduje z uregulowaniem wynikającym z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wedle którego wójt gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, przy czym gospodarowanie polega w szczególności na zbywaniu i nabywaniu nieruchomości. Oceniając zaskarżoną uchwałę trzeba mieć ponadto na względzie, że stosownie do art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1), natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust. 4). Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Poza tym, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna (w tym przypadku art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym) musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gmina [...] nie zastosowała opisanych wyżej zasad, czym naruszyła w sposób istotny art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowana uchwała z całą pewnością nie wypełnia dyspozycji wynikającej z części pierwszej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania", o jakim mowa w tym przepisie. Nie stanowi również, zdaniem Sądu, wyrazu przyzwolenia na dokonanie tych czynności przez wójta gminy, określonego w części trzeciej, końcowej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały czytamy bowiem, że rada gminy "postanawia przejąć nieodpłatnie od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomość niezabudowaną położoną we wsi S.". Taka redakcja powyższego zapisu uchwały nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wyraża on imperatywną wolę rady gminy odnośnie nabycia na rzecz gminy określonej nieruchomości gruntowej. Precyzyjnie rzecz ujmując, zapis zawarty w § 1 zaskarżonej uchwały wskazuje wprost, że to rada dokonuje aktu przejęcia jednostkowej nieruchomości. Tymczasem, analizując cześć pierwszą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym podnieść należy, że ustawodawca posługując się w niej terminem "zasad" w odniesieniu do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania nie sformułował definicji tego pojęcia na użytek powyższej ustawy. Przyjmując potoczne rozumienie słowa "zasada", które oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 4, s. 876), to odnosząc je do pojęcia "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania" stwierdzić przyjdzie, że rzeczą rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie obrotu nieruchomościami. Oznacza to tym samym, że poza ramami uprawnienia do ustalania tak rozumianych zasad pozostaje podejmowanie przez radę na podstawie tego przepisu jednostkowych aktów przejęcia (nabycia) nieruchomości na rzecz gminy. Rada nie może zatem w uchwale wyrażać w sposób arbitralny woli nabycia na rzecz gminy nieruchomości, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Złamanie tej zasady prowadzi w istocie do zastępowania organu wykonawczego w zakresie spraw dotyczących nabywania nieruchomości i składania oświadczeń woli prowadzących do zawarcia umowy przez gminę. W tym miejscu podnieść wypada, iż uprawnienia do podjęcia przez radę indywidualnego aktu wyrażającego w sposób władczy wolę przejęcia na rzecz gminy nieruchomości nie można również poszukiwać na gruncie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700). Przepis ten stanowi, że nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Agencja może, w drodze umowy, nieodpłatnie przekazać na własność jednostce samorządu terytorialnego - na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi służącymi wykonywaniu zadań własnych. Przywołane uregulowanie nie stwarza po stronie rady gminy uprawnienia do podjęcia uchwały o przejęciu nieruchomości od Agencji. Następuje to w drodze umowy cywilnoprawnej, zawieranej przez wójta jako reprezentanta gminy, legitymującego się – w razie braku uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym – uchwałą dotyczącą zgody na zawarcie takiej umowy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Uchwałę w tym przedmiocie należy zakwalifikować jako akt wewnętrzny, skierowany wyłącznie do organu podległego organowi wydającemu akt. Z argumentacji podawanej w odpowiedzi na skargę wynika, iż zaskarżona uchwała została podjęta wobec braku istnienia zasad, a to na skutek utraty mocy przez uchwałę z dnia 29 czerwca 2005 r. Sugeruje to, iż organ stanowiący Gminy [...] chciał skorzystać z uprawnienia wynikającego z części trzeciej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącym zgody rady gminy na dokonanie czynności przez organ wykonawczy Gminy – Wójta Gminy [...]. Zdaniem składu orzekającego, takich treści nie da się jednak wyprowadzić z zapisu § 1 uchwały z dnia 26 lutego 2008 r., który nie stanowi, że Rada Gminy [...] wyraża zgodę na przejęcie działki o numerze [...]. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine ustawy o samorządzie gminnym wymaga zgody rady gminy, to oparta o ten przepis uchwała dotycząca nabycia (przejęcia) nieruchomości winna wyrażać przyzwolenie na to nabycie; nie może natomiast stwierdzać przejęcia nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, zapis § 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera treści aprobujących ale imperatywne. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z zakresem upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż pozostałe jej zapisy korespondują bezpośrednio z uregulowaniem zawartym w § 1 i dotyczą wykonania uchwały oraz jej wejścia w życie. Wobec wadliwości zapisu § 1 dalsza treść zaskarżonej uchwały, odnosząca się wprost do uregulowania z § 1, utraciłaby rację bytu i stałaby się bezprzedmiotowa. W konkluzji należy stwierdzić, że wskazana wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania tej uchwały z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo. Powoduje to tym samym konieczność uwzględnienia skargi w całości. Wprawdzie przedstawione wyżej przesłanki, jakie zadecydowały o stanowisku Sądu, są odmienne od podawanych w skardze przez organ nadzoru, jednak ich znaczenie jest tak doniosłe, że nawet uwzględnienie argumentacji Gminy odnośnie wygaśnięcia uchwały z dnia z dnia 29 czerwca 2005 r. i przyjęcie słuszności stanowiska o braku istnienia zasad dotyczących gospodarowania mieniem Gminy [...], nie miałoby wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonej uchwały z dnia 26 lutego 2008 r. Okoliczność ta powoduje tym samym bezprzedmiotowość argumentacji podnoszonej przez strony i czyni zbędnym rozważania w zakresie możliwości utraty mocy obowiązującej przez uchwałę z dnia 29 czerwca 2005 r. na skutek zmiany treści upoważnienia ustawowego. W tych okolicznościach, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.