VI SA/Wa 942/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi A.W. i A.W. na postanowienie Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z dnia 22 marca 2008 r. A. W. i A. W., wnieśli skargę na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 28 sierpnia 2007 r. Komendant Rejonowy Policji W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do A. W. i A. W. w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 2007 r. na ul. M. w W. i stwierdzonym w jej wyniku naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym polegającym na wykonywaniu przewozów okazjonalnych osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pismem z dnia 6 listopada 2007 r. skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że rozpoznanie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że O., której strona jest członkiem, wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą Tw 32/07 i w ramach procedury postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega kontroli wstępnej. Komendant Rejonowy Policji W. postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2/05 organ stwierdził, iż wniesienie skargi konstytucyjnej, czy też pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawiłością której skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. W ocenie organu, na podstawie załączonych do wniosku dokumentów, nie można ustalić bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotową skargą konstytucyjną, a koniecznością zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt członkowstwa w O. nie może wywoływać tak daleko idącego skutku prawnego, jak zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem skargi konstytucyjnej przez O., tym bardziej, że nie skorzystała ona ze swego uprawnienia i nie zgłosiła przystąpienia do toczącego się postępowania w sprawie skarżących. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy wskazując, iż nie do przyjęcia jest argumentacja organu I instancji odnośnie kwestii zagadnienia wstępnego, którym w przedmiotowej sprawie jest, w ich ocenie rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją. Skarżąca powołała się na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1441/07 uznał, że istnieją prawne i faktyczne podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wobec zawisłości powyższego zagadnienia wstępnego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż organ w toku postępowania administracyjnego nie jest właściwy w zakresie badania zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją. Złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności wybranych artykułów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją nie może stanowić przesłanki do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w obowiązującym stanie prawnym na dzień dopuszczenia się strony naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. W tym przypadku kontrola zgodności norm prawnych z Konstytucją ma charakter abstrakcyjny, co oznacza, ze złożenie wniosku o takim charakterze, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż oczekiwanie strony na przewidywaną zmianę przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez skarżącą, została złożona skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodność owych przepisów z Konstytucją stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżąca powołała się na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpatruje sprawy na gruncie tego samego stanu prawnego tj. naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zawiesił we wskazanych sprawach postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżąca przywołała też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł jednocześnie, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, na które powołuje się skarżąca, uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania, zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. W. i A. W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji W. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi to zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2353/01, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Natomiast w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3318/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji W.w sprawie naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Związek jaki zachodzi pomiędzy tymi sprawami jest bowiem jedynie pośredni, a przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. W ocenie Sądu złożenie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o charakterze abstrakcyjnym, a taki charakter bez wątpienia ma przedmiotowy wniosek O. o zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. Należy także podkreślić, że gdyby zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionujące legalność przepisów, na podstawie których organ wydał decyzję, strona posiada możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Należy przy tym podkreślić, iż postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt Tw 32/07, Trybunał Konstytucyjny odmówił, ze względów formalnych, nadania dalszego biegu wnioskowi O. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.