I OSK 661/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 915/08 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od obciążenia E. M. kosztami postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. M., wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 915/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewoda Świętokrzyski, na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, stwierdził ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu, z dniem 24 czerwca 2004 r., na nieruchomościach położonych w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,5363 ha, nr [...] o powierzchni 0,4126 ha, nr [...] o powierzchni 0,1720 ha i nr [...] o powierzchni 0,0113 ha. W dniu 31 stycznia 2008 r. E. M. – jeden ze spadkobierców J. S. (byłego właściciela przedmiotowych działek) – wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, którego wszczęcia odmówił Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Pismem z dnia 27 lutego 2008 r. E. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż istniejący w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa został dokonany z naruszeniem praw spadkobierców byłego właściciela. Rozpatrujący ponownie sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż stroną postępowania w sprawie ustanowienia trwałego zarządu był zarządca drogi, tj. Prezydent Miasta Kielc, którego zadania wykonuje Miejski Zarząd Dróg w Kielcach oraz Skarb Państwa – jako właściciel nieruchomości, natomiast wnioskodawca nie ma w sprawie interesu prawnego a co najwyżej interes faktyczny i odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego uznając, iż kwestie wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie podlegały ocenie organu, gdyż w tej sprawie właściwym jest sąd powszechny. Natomiast z odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącego przedmiotowych działek wynika, że właścicielem ich jest Skarb Państwa, pomimo iż SKO w Kielcach stwierdziło nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, co oznacza, że postępowanie podziałowe nie zostało zakończone. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarto szereg żądań i roszczeń dotyczących kwestii pobocznie związanych z przedmiotową sprawą, zaś co do zaskarżonej decyzji skarżący E. M. wyraził pogląd, iż spadkobiercy J. S. mają interes prawny do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił, jednakże z innych powodów, niż te, które podniesiono w skardze. Sąd stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy grunt stanowił pierwotnie własność J. S. Postanowieniem z dnia [...] maja 1961 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w K. dokonał działu spadku po ww., który zmarł w dniu 15 września 1935 r., w wyniku którego spadkobiercy, tj.: S. S., J. L., R. S. i A. M. otrzymali na własność (każdy ze spadkobierców) po wydzielonej części gruntu, jedna działka, o numerze [...], pozostała we współwłasności wszystkich spadkobierców w częściach równych a co do pozostałego gruntu, Sąd wskazał, że w związku z wydaniem przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach w dniu [...] lutego 1960 r. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, grunty te przeszły na własność Skarbu Państwa – na mocy art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138). Powyższe postanowienie było podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...], w której ujawniono Skarb Państwa jako właściciela działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Pomimo że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2004 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] lutego 1960 r. zatwierdzającej podział nieruchomości przy ul. [...], bowiem została wydana bez podstawy prawnej, wpis prawa własności Skarbu Państwa w dacie orzekania przez organy figurował we wspomnianej księdze wieczystej i nie toczyło się żadne postępowanie w tej sprawie przed sądem powszechnym. Wobec powyższego organ odmówił skarżącemu prawa do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2005 r. o ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu z dniem 24 czerwca 2004 r. na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach podnosząc, że posiada tylko interes faktyczny a nie prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Obie wydane przy tym w tej sprawie decyzje Ministra Infrastruktury zostały doręczone jedynie E. M. i R. K. a z akt sprawy wynika, że spadkobiercy J. S. w osobach: J. L., R. S., Z. S. i A. M. już nie żyją zaś prawa spadkowe po nich zostały scedowane na kolejnych spadkobierców, co zostało udokumentowane kserokopiami postanowień sądowych o stwierdzenie nabycia spadku. Organ uznał tylko za uczestniczkę R. K. a inne osoby pominął. Ponadto Wojewódzki Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 6 września 2005 r. E. M. oraz R. K. o wznowienie postępowania o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, postępowanie zostało wznowione postanowieniem Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2005 r. a następnie zawieszone w dniu 21 września 2007 r. do czasu stwierdzenia nabycia spadku po Z. S. Oba te postanowienia zostały doręczone wszystkim, znanym organowi, dalszym spadkobiercom J. S. Ponadto w wyniku wniesionego przez E. M. zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił postanowienie organu I instancji, które również zostało doręczone pozostałym spadkobiercom J. S. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, powyższe oznacza, że organom znany był fakt, iż wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego, niezależnie od jego zasadności, dotyczył wszystkich uprawnionych do dawnego majątku Jana Salwy i w związku z tym wszystkie te osoby winny brać udział w tym postępowaniu oraz wszystkim tym osobom winne być doręczone zapadłe w sprawie orzeczenia. Dotyczy to również postępowania zakończonego na etapie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności danej decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięciem organ uznał, że dalszym spadkobiercom J. S. nie przysługuje interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a zatem zamknął ww. osobom możliwość domagania się wzruszenia objętej wnioskiem nadzorczym decyzji. Sąd wskazał, iż decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być skierowana do wszystkich osób uprawnionych, którym organ powinien umożliwić zajęcie stanowiska lub zobowiązać do przedłożenia koniecznych dowodów. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynane na wniosek rozpoczyna się już poprzez samo wniesienie wniosku i dlatego zapadła w tym postępowaniu decyzja musi być skierowana do wszystkich zainteresowanych. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. art. 157 § 2 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postępowanie, decyzja ta powinna zostać skierowana do wszystkich osób mających interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności, – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie przepisy prawa zostały naruszone przez organ i brak wyjaśnienia w jaki sposób te przepisy zostały naruszone; 2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: – art. 157 § 2 i 3 w zw. z art. 61 § 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było wszczęte. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi – oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zarzucił organowi, że nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania zakończonego decyzjami Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., bowiem decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinna zostać skierowana do wszystkich następców prawnych byłego właściciela. Powyższy pogląd jest niezasadny, bowiem w niniejszej sprawie chodzi o kwestie wykładni art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to jednak przepis ten określa jedynie sposób inicjowania postępowania nadzorczego. Sądowi I instancji uszło uwadze, iż treść art. 157 § 2 k.p.a. jest de facto powtórzeniem art. 61 § 1 k.p.a. ("Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu."). Natomiast zasadnicze znaczenie ma art. 157 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wydania przez organ administracyjny decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Ustawa w sposób jasny i niewymagający innej niż literalna wykładni posługuje się sformułowaniem odmowa wszczęcia postępowania a tym samym jest oczywistym, że wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 oznacza, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, gdyż organ odmówił jego wszczęcia i prowadzenia. Art. 157 § 2 i 3 k.p.a. muszą być wykładane łącznie – ustalenie momentu wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może następować wyłącznie przez zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a. Zatem Sąd I instancji błędnie przyjął, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna to postępowanie, taki wniosek podlega kontroli organu, który weryfikuje czy istnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do jego wszczęcia. Jeżeli organ uzna, że takie postępowanie nie może zostać przeprowadzone wydaje decyzje o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało wszczęte (nie wszczęło się z mocy złożonego wniosku), gdyż organ wydał odpowiedni akt procesowy uniemożliwiający wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania. Z tego powodu odmowna decyzja rozstrzyga tylko i wyłącznie o wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego i rozstrzyga jedynie o interesie wnioskodawcy, gdyż ocenia tylko jego wniosek i jego interes do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Skoro postępowanie nieważnościowe nie zostało wszczęte, to w sposób oczywisty decyzja ta nie może dotoczyć interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) innych zainteresowanych. Ich interes prawny związany jest (ujawnia się) tylko w toczącym się, a więc wszczętym, postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i dopiero wtedy można mówić o konieczności zapewnienia udziału we wszczętym postępowaniu, w tym skierowaniu decyzji, innym podmiotom (stronom) niż wnioskodawca. Z tego też względu stroną decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji powinien być wnioskodawca a nie inne osoby, które nie mają interesu prawnego aby być stronami takiej decyzji, która nie orzeka o ich interesie prawnym. Ich udział jest zbędny, a przynajmniej niemający wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe uwagi dotyczą również w całości zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. Co do argumentu Sądu, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego różni się od odmowy wznowienia postępowania, Sąd argumentuje, że w przypadku wznowienia postępowania, postępowanie to jest wszczynane nie z momentem złożenia w tym zakresie wniosku, ale wydania odpowiedniego aktu procesowego – postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednakże taka specyfika postępowania wznowienia nie może wpływać na sprawę oceny czy dane postępowania toczy się czy nie z punktu widzenia decyzji odmownej. W obydwu postępowaniach nadzorczych (wznowienie i stwierdzenie nieważności) wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania a obydwie decyzje mają taki sam charakter – postępowanie nie wszczyna się. Natomiast fakt, że o ile zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania (jego wszczęcia) organ albo wydaje postanowienie (wznowienie) albo po porostu prowadzi postępowanie (nieważność) nie może jednak wpływać na ocenę etapu wcześniejszego, a więc oceny wniosku. Skoro w obydwu trybach przewidziano taką samą instytucję – odmowa wszczęcia postępowania, to ich charakter musi być taki sam. Odmowa oznacza, że postępowanie nie zostało wszczęte (nie toczy się). Powołane przez Sąd argumenty dotyczą natomiast następnej fazy – pozytywnej oceny wniosku o wszczęcie postępowania, co jest niezasadne. Ponadto za jednakowym charakterem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji i decyzji o odmowie wznowienia postępowania, w zakresie interesu prawnego innych niż wnioskodawca osób, przemawia orzecznictwo w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1390/06, z dnia 5 października 2007 r. I OSK 1406/06, z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1489/06 i z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1530/06. Dodatkowo zarzucono, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w swoich rozważaniach wskazał tylko na jeden przepis k.p.a. – art. 28, natomiast w ogóle nie odwołał się do przepisu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, co powoduje, iż nie jest możliwa pełna kontrola toku rozumowania Sądu, jak i ustalenia jaki to konkretnie przepis został naruszony. Przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. sugeruje, że Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Tylko powołane argumenty pozwalają się domyślać, że Sądowi chodziło o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro organ nie wie jaki przepis naruszył musi we własnym zakresie odtworzyć cały tok rozumowania sądu, co może spowodować błąd w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Stanowisko Sądu I instancji, iż samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w tym przedmiocie nie jest zasadne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie nie przewidują wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie to uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Jednakże przepisy te zawierają również rozwiązanie szczególne, którym jest regulacja zawarta w art. 31 § 2 k.p.a. odnoszące się do formy wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem takim wystąpiła organizacja społeczna. Również w trybach nadzwyczajnych – w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania uregulowana jest forma wszczęcia postępowania (art. 149 § 1) oraz forma odmowy jego wszczęcia (art. 149 § 3). Także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowana jest forma odmowy wszczęcia postępowania (art. 157 § 3), natomiast przepisy nie regulują formy wszczęcia postępowania i ma tutaj zastosowanie przepis art. 61. Jednakże w sytuacji, gdy przepis przewiduje wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, to wydanie takiej decyzji zamyka drogę do wszczęcia postępowania. Gdyby przyjąć za Sądem I instancji, że samo złożenie wniosku wszczyna postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, to w żadnym wypadku nie byłaby możliwa odmowa jego wszczęcia i przepis art. 157 § 3 k.p.a. byłby zbędny. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania oznacza brak czynności procesowych regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ postępowanie to nie jest prowadzone, to nie odnosi się ono do interesu prawnego stron postępowania, ale jedynie do interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie. W związku z tym tylko wnioskodawca ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek określonego podmiotu, w żaden sposób nie ma wpływu na interes prawny innych podmiotów. Organ ocenia bowiem czy konkretny wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności i w przypadku uznania, że nie posiada takiego interesu, odmawia wszczęcia postępowania. Odmowa ta odnosi się do konkretnego podmiotu i nie zamyka drogi do wszczęcia postępowania na wniosek innego podmiotu posiadającego interes prawny w takim postępowaniu. W związku z tym stwierdzić należy, że organ uznając, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowo doręczył decyzję o odmowie jego wszczęcia jedynie wnioskodawcom. Pogląd zaś Sądu I instancji, że tym samym naruszył przepisy postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania nie jest trafny. W związku z tym, iż Sąd nie ustosunkował się do skargi w zakresie czy organ zasadnie uznał, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie ustosunkować się do tej kwestii. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie biorąc pod uwagę sytuację materialną skarżącego E. M. Sąd na mocy art. 207 § 2 ww. ustawy odstąpił od obciążenia go zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.