VI SA/Wa 937/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 897 ze zm.), art. 92 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej u.t.d. oraz lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. W. (dalej jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 (trzydzieści tysięcy) zł, w zakresie kwestionowanej kwoty w wysokości 24.500 (dwadzieścia cztery tysiące pięćset) zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W dniach [...] czerwca 2006 r. – [...] czerwca 2006 r. została przeprowadzona kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego, która obejmowała okres [...] luty 2006 r. – [...] kwietnia 2006 r. W jej wyniku stwierdzono szereg naruszeń przepisów prawa: - brak 49 wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; - nieprawidłowe działanie przyrządu rejestracyjnego (kontrolnego); - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego; - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Łączna suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia wyniosła 30.800 zł. Decyzją z [...] września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. W. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Skarżący od powyższej decyzji odwołał się w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 24.500 zł z tytułu nieokazania w czasie kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu dla kierowców D. L., K. G. i L. B.. Uzasadniając wniesione odwołanie skarżący wskazał, że D. L. jako kierowca pracował dopiero od [...] kwietnia 2006 r., chociaż umowa o pracę została z nim podpisana [...] kwietnia 2006 r., a okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ. Podniósł, że organ pominął jego wyjaśnienia dotyczące tego, iż K. G. w kwietniu 2006 r. nie prowadził pojazdu należącego do skarżącego. Odnosząc się do braku wykresówek tego kierowcy za marzec podał, że [...] kwietnia 2006 r. porzucił on pojazd i zabrał wykresówki, które zgodnie z przepisami prawa – w ilości 15 sztuk – musiał mieć przy sobie. Skarżący nie mógł zatem wywiązać się z obowiązku przechowywania wykresówek, skoro nie wszedł w ich faktyczne posiadanie. To samo dotyczy L. B., który także porzucił pojazd i nie zwrócił 15 sztuk wykresówek, które musiał mieć przy sobie, celem okazania ich przy ewentualnej kontroli. Decyzją z [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję w zaskarżonym zakresie. W jej uzasadnieniu podał, że organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną za powyższe naruszenie. Bezspornym jest, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85. Dla organów inspekcji drogowej istotne było stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź zaświadczeń) dokumentujących czas pracy zatrudnianych przez niego kierowców, jak również kierowców przedsiębiorców, którzy świadczyli dla niego usługi kierowania pojazdami. Podkreślił, iż decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenie przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Decyzje te są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, które nie zezwala organowi administracji na zastosowanie luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenie drogowe, określona zarówno w ustawie o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3821/85, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia czy nastąpiło wykroczenie określone ww. przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi winę. Istotne jest stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, czy możliwości przyczynienia się do jej powstania. Przedsiębiorca ma obowiązek przechowywania przez okres jednego roku wykresówek, wydruków oraz wczytanych danych, które w razie kontroli okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W przypadku gdy w określone dni kierowcy nie prowadzili pojazdów, bądź prowadzili pojazdy lecz nie mieli obowiązku używania tachografów, pracodawca winien za te dni wystawiać kierowcom zaświadczenia potwierdzające ten fakt, które także winny być przechowywane w siedzibie przedsiębiorstwa. W ocenie organu brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach. Przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu, skoro go wykonuje. Jednocześnie organ zaznaczył, że zmiana przepisów jaka miała miejsce po dniu wydania decyzji przez organ I instancji, nie wpłynęła na zakres obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, co do obowiązku przechowywania wykresówek przez okres jednego roku liczony od dnia ich użycia. Zwrócił również uwagę, że zgromadził cały materiał dowodowy konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej: - naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy organ ustalił, że skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski; - naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 107 k.p.a., poprzez nie rozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; - naruszenie prawa procesowego, poprzez nie rozpatrzenie przez organ drugiej instancji zarzutu błędnych ustaleń faktycznych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji; - naruszenia prawa materialnego art.14 ust. 2 rozporządzenia EWG 3821/85 poprzez przyjęcie, że obowiązek wyrażony w tym przepisie obciąża przedsiębiorcę w przypadku, gdy kierowca przywłaszczył sobie po zakończeniu pracy wykresówki za okres, w którym był on zobowiązany do posiadania ich przy sobie w pojeździe; - błędne ustalenia faktyczne, a w szczególności nałożenie kary za brak wykresówek kierowcy K. G. za kwiecień 2006 r. w sytuacji, gdy ten kierowca porzucił pracę 1 kwietnia 2006 r. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący przywołał argumentację taką jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując, że w przypadku, gdy kierowca nie oddał przedsiębiorcy wykresówek bądź świadomie je przywłaszczył, obowiązek przechowywania wykresówek nie może być aktualny, bowiem warunkiem przechowywania czegokolwiek jest wcześniejsze wejście w posiadanie tego przedmiotu. W ocenie skarżącego nie naruszył on przepisu nakładającego obowiązek przechowywania wykresówek, bowiem nie wystąpił warunek konieczny zaistnienia tego obowiązku, a mianowicie wejście skarżącego w faktyczne ich posiadanie. Skarżący zwrócił także uwagę, że przepisy tego samego rozporządzenia nakładają obowiązek posiadania wykresówek przez odpowiedni okres przez kierowcę w pojeździe. W przypadku porzucenia pojazdu i zabrania wykresówek przez kierowcę przedsiębiorca nie ma faktycznych możliwości objęcia tych wykresówek w posiadanie. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W rozpoznawanej sprawie powyższe zasady nie zostały zachowane i dlatego też skarga została uwzględniona. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że uchybienia procesowe w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Dla przyjęcia obowiązku przechowywania wykresówek lub zaświadczeń dotyczących nieprowadzenia w określonej dacie pojazdu konieczne jest wstępne ustalenie, że kierowca do którego obowiązek ten odnosi się był zatrudniony przez przedsiębiorcę lub też świadczył na jego rzecz usługi kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie kierowca K. G. świadczył tego typu usługi na podstawie umowy zlecenia zawartej dnia [...] marca 2006 r., w której to umowie nie wskazano okresu na jaki jest ona zawarta. Już w toku postępowania wyjaśniającego skarżący wskazywał, że kierowca ten porzucił pojazd po wykonaniu ostatniego kursu nie wskazując jednak konkretnej daty kiedy miało to nastąpić. Okoliczność ta nie została przez organ wyjaśniona, a na skarżącego została nałożona kara także za brak wykresówek lub stosownego zaświadczenia za kwiecień. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący podał, że K. G. w kwietniu nie prowadził pojazdu na jego rzecz. Organ odwoławczy co do zasady słusznie przyjął, że obowiązek przedstawienia do kontroli wymaganych wykresówek bądź zaświadczeń dokumentujących czas pracy dotyczy zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także kierowców, którzy świadczyli dla niego usługi kierowania. Nie odniósł się jednak do twierdzeń skarżącego, że K. G. nie świadczył dla niego takich usług w kwietniu, jak również nie podał w oparciu o jakie dowody ustalił, że skarżącego obciąża obowiązek przechowywania wykresówek bądź zaświadczeń za ten miesiąc. Z ogólnego stwierdzenia organu, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, nic nie wynika. Ustalenie w jakim okresie K. G. świadczył dla skarżącego usługi kierowania jest dla sprawy istotna, a zatem obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii czy to na podstawie zgromadzonego już materiału dowodowego (skarżący jako dowód zgłosił ostatni list przewozowy podpisany przez tego kierowcę) czy też poprzez wezwanie skarżącego do przestawienia innych dowodów na tę okoliczność. Dopiero bowiem zaniechanie przez stronę przedstawienia dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy naruszył prawo poprzez brak rozpoznania sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, według redakcji wprowadzonej ustawą z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Zgodnie z tym przepisem, nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji nie stosuje się, jeżeli stwierdzone naruszenie (przepisów u.t.d.) nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Powyższy przepis wszedł w życie 20 czerwca 2007 r. a więc przed datą wydania decyzji przez organ II instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 3 pkt 4 lit. b wspominanej noweli, która zmieniła m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym nie był objęty przepisami przechodnimi. Zatem w odniesieniu do powołanego art. 93 ust. 7 u.t.d. ma zastosowanie zasada bezpośredniego jego stosowania przez organ administracji - co w rozpatrywanej sprawie dotyczyło organu odwoławczego, skoro -jak wspomniano wyżej - w dniu wydania decyzji przez ten organ tj. [...] marca 2008 r. powyższy przepis obowiązywał. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że cytowane uregulowanie jest korzystniejsze dla skarżącego w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, który przyjmował, iż dla przyjęcia odpowiedzialności przedsiębiorcy wystarczający jest sam fakt obiektywnego naruszenia przepisów u.t.d., bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajduje wsparcie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym. Należy w tym miejscu przywołać uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie W.4/93,OTK w 1993 r., cz. ll , s. 443 i nast., w którym to orzeczeniu Trybunał stwierdził, że "w razie wątpliwości, stosowanie ustawy nowej tłumaczy się domniemaniem, iż ustawa nowa jest (a przynajmniej powinna być) odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych, ponadto jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza. Dlatego za przyjęciem przedłużonego działania ustawy dawnej muszą przemawiać szczególne względy mające oparcie w przepisach poddawanych wykładni". Zdaniem Sądu, gdy mamy do czynienia ze zmianą prawa na korzyść obywateli, w oparciu o orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego można sformułować nakaz bezpośredniego stosowania ustawy nowej, w przypadku stosunku prawnego powstałego pod rządami ustawy dawnej i trwającego pod rządami ustawy nowej od momentu wejścia w życie tej ostatniej (v. np. wyrok TK w sprawach K.14/91,OTK w 1992 r., cz. l s. 93 i n., OTK w 1993 r. cz. l s. 73, 74). W niniejszej sprawie podkreślenia również wymaga, że w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego strona wskazywała na okoliczności zwalniające ją, w jej przekonaniu, od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Odwołując się ponownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zasadnym staje się przywołanie w tym miejscu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 1992 r. (sygn. akt II SA 49/92, nie publ.) który wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Reasumując: skoro omawiana nowelizacja u.t.d. wprowadziła możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego od odpowiedzialności, w związku z tym ocena czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. oraz czy istnieją podstawy do umorzenia postępowania na tej podstawie powinna zostać przeprowadzona przed wydaniem rozstrzygnięcia w II instancji. Brak dokonania przez organ odwoławczy oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zastosowania wyżej wymienionego przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego postępowania organ administracji, stosując się do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.