II GSK 26/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska Urszula Raczkiewicz Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 937/08 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 937/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: W dniach [...] - [...] czerwca 2006 r. w przedsiębiorstwie W. W. została przeprowadzona kontrola, która obejmowała okres od [...] lutego do [...] kwietnia 2006 r. W jej wyniku stwierdzono szereg naruszeń przepisów prawa. Łączna suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia wyniosła 30.800 zł. Decyzją z [...] września 2006 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. W. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Skarżący od powyższej decyzji odwołał się w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 24.500 zł z tytułu nieokazania w czasie kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu dla kierowców D. L., K. G.i L. B.. Uzasadniając wniesione odwołanie skarżący wskazał, że D. L. jako kierowca pracował dopiero od [...] kwietnia 2006 r., chociaż umowa o pracę została z nim podpisana [...] kwietnia 2006 r., a okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ. Podniósł, że organ pominął jego wyjaśnienia dotyczące tego, iż K. G. w kwietniu 2006 r. nie prowadził pojazdu należącego do skarżącego. Odnosząc się do braku wykresówek tego kierowcy za marzec podał, że [...] kwietnia 2006 r. porzucił on pojazd i zabrał wykresówki, które zgodnie z przepisami prawa - w ilości 15 sztuk - musiał mieć przy sobie. Skarżący nie mógł zatem wywiązać się z obowiązku przechowywania wykresówek, skoro nie wszedł w ich faktyczne posiadanie. To samo dotyczy L. B., który także porzucił pojazd i nie zwrócił 15 sztuk wykresówek, które musiał mieć przy sobie, celem okazania ich przy ewentualnej kontroli. Decyzją z [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. W uzasadnieniu podał, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85. Dla organów inspekcji drogowej istotne było stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź zaświadczeń) dokumentujących czas pracy zatrudnianych przez niego kierowców, jak również kierowców przedsiębiorców, którzy świadczyli dla niego usługi kierowania pojazdami. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zachodzi obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji. Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W rozpoznawanej sprawie powyższe zasady nie zostały zachowane. Dla przyjęcia obowiązku przechowywania wykresówek lub zaświadczeń dotyczących nieprowadzenia w określonej dacie pojazdu konieczne jest wstępne ustalenie, że kierowca do którego obowiązek ten odnosi się był zatrudniony przez przedsiębiorcę lub też świadczył na jego rzecz usługi kierowania pojazdami. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy naruszył prawo poprzez brak rozpoznania sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej u.t.d., według redakcji wprowadzonej ustawą z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Zgodnie z tym przepisem, nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji nie stosuje się, jeżeli stwierdzone naruszenie (przepisów u.t.d.) nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W niniejszej sprawie podkreślenia również wymaga, że w odwołaniu od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego strona wskazywała na okoliczności zwalniające ją, w jej przekonaniu, od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. W ocenie Sądu I instancji, brak dokonania przez organ odwoławczy oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zastosowania wyżej wymienionego przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów : 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie: - w związku z art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ odwoławczy nie działał zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i nie rozpatrzył niniejszej sprawy w sposób rzeczowy i wszechstronny, podczas gdy organ odwoławczy rozpoznał sprawę pod względem merytorycznym, ocenił zebrane w sprawie dowody i w sposób staranny i wszechstronny przeanalizował całokształt sprawy; - w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., a także dokonał dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione, co w konsekwencji implikuje sytuacje, w której ustalenia i oceny przedmiotowego stanu faktycznego dokonane przez organ są odmienne od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd; - w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, iż organ nie wyjaśnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji; - w związku z art. 8 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, iż organ odwoławczy naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli wobec organów Państwa poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej, podczas gdy organ należycie przeprowadził postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego, przewidzianych w art. 93 ust. 7 utd., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Strona pomimo wezwania organu nie doręczyła dokumentów świadczących o braku podstaw do nałożenia kary za brak wykresówek bądź też dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów. Jeżeli przedsiębiorca nie miał możliwości odebrania od określonych kierowców wykresówek po wykonaniu przez nich przewozu drogowego powinien był podjąć działania zmierzające do ich odzyskania, a w przypadku ich bezskuteczności odpowiednio udokumentować zaistniałe okoliczności w celu wykazania przyczyn braku ww. dokumentów. Analizując z kolei zarzut nieustalenia czy w przedmiotowym przypadku zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., organ uznaje go za chybiony. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organ ustalając stan faktyczny odnosi go dalej do określonego przepisu, którego przesłanki zastosowania zostały zrealizowane w danej sprawie (dokonuje subsumcji). Jest rzeczą oczywistą, że w procesie tym organ uważnie analizuje fakty i dowody oraz bacznie przygląda się stanowi prawnemu, który może mieć zastosowanie w danym przypadku. Jeżeli więc organ ustali, że dany stan faktyczny wymusza zastosowanie określonego przepisu prawa to stosuje tę regulację. Skarżący nie wykazał, aby naruszenia stwierdzone w ramach kontroli w przedsiębiorstwie mogłyby zostać zakwalifikowane do przypadków objętych regulacją art. 93 ust. 7 u.t.d. Prawidłowo więc organ zdiagnozował, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., nie było więc konieczne dowodzenie zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Stąd też organ nie odnosił się do analizowanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji przyjąć należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzutach składających się na drugą z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej uzasadniona jest faktem, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję wyłącznie z powodu naruszenia przepisów postępowania. Istota przyczyn , dla których WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, zdaniem Sądu I instancji zachodzi konieczność zbadania, czy kierowca K. G. wykonywał przewozy na rzecz przedsiębiorcy, na którego nałożono karę pieniężną. Po drugie, WSA w W. stanął na stanowisku, że organ odwoławczy nie zbadał należycie czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W obu przypadkach zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną na podstawie art. art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, art. 92 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Stan faktyczny pozwalający na zastosowanie wskazanych przepisów sprowadza się, między innymi, do nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt prowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, przy czym kara za tego rodzaju naruszenie przepisów nakładana jest w wysokości po 500 zł za każdy dzień. Nie można jednak przyjąć by obowiązki dotyczące czasu pracy kierowców i jego dokumentowania dotyczyły sytuacji, gdy kierowca nie jest ani zatrudniony przez przedsiębiorcę ani nie wykonuje przewozu na jego rzecz. Do pojęcia takiego związku pomiędzy przedsiębiorcą a kierowcą ustawodawca odwołuje się w art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. W niniejszej sprawie nie zostało dotąd wyjaśnione, czy zgodne z prawdą są podnoszone przez skarżącego twierdzenia faktyczne, iż K. G. nie wykonywał przewozów na jego rzecz w kwietniu 2006 r. Co do zasady słuszne są zawarte w skardze kasacyjnej wywody dotyczące obowiązku dokumentowania przez przedsiębiorcę przyczyn nieprzedstawienia wykresówek czy też okoliczności wyłączających możliwość ich przedstawienia. Niemniej jednak nie można przyjąć, by w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w sytuacjach określonych w u.t.d., nie obowiązywała zasada prawdy materialnej wyrażona w art. 7 i rozwinięta w art. 77 § 1 p.p.s.a. Obowiązki organu administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny dowodów w ramach zakreślonych przez art. 80 k.p.a., która to ocena winna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), nie zostały wyłączone. Inną kwestią jest obowiązek współdziałania strony w zakresie przedstawiania określonych okoliczności i środków dowodowych. W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że stosunek prawny łączący go z kierowcą K. G. upoważniający do wykonywania przewozów na rzecz przedsiębiorcy, wygasł skutkiem działań faktycznych kierowcy (porzucenie pojazdu i zerwanie kontaktu z przedsiębiorcą) mogących odpowiadać woli rozwiązania zawartej na czas nieokreślony umowy cywilnoprawnej bez wypowiedzenia. Wykazanie tego rodzaju okoliczności za pomocą środków dowodowych w postaci pozostających w dyspozycji skarżącego dokumentów, o których przedłożenie wzywano stronę, graniczy z niepodobieństwem. Wobec tego uznać należało, ze strona zgodnie z jej obowiązkami przedstawiła okoliczności faktyczne. Ustalenia co do podnoszonych okoliczności należą do organu administracji publicznej działającego w zgodzie z regułami wynikającymi z regulacji zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie można wykluczyć, że w toku dalszego postępowania będzie konieczne dalsze współdziałanie strony. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie podnosił, że niewykonanie obowiązków wynikających z przepisów dotyczących czasu pracy kierowców i jego dokumentowania było, co najmniej w części, następstwem nietypowych zachowań kierowców, którzy mieli porzucić pojazdy poza granicami kraju. Aczkolwiek skarżący nie wymienił wprost art. 93 ust. 7 u.t.d., to jego twierdzenia odpowiadały stanom faktycznym, których subsumpcja może odpowiadać stosowaniu tego przepisu, który wyłącza nakładanie kar pieniężnych w przypadkach, gdy naruszenie przepisów nastąpiło skutkiem zdarzeń lub okoliczności , których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W tej sytuacji obowiązkiem organu było rozważenie czy zachodzą okoliczności wyłączające według skarżącego jego odpowiedzialność. Jak to już wyjaśniono, brak podstaw, by na stronę w całości przerzucać ciężar dowodzenia podnoszonych okoliczności. Również i w tym przypadku udokumentowanie okoliczności porzucenia samochodów i wykresówek przez kierowców nie jest w zasadzie możliwe bez zastosowania środków dowodowych innych niż dokumenty. Jedynym przepisem mogącym uzasadniać takie wyłączenie jest art. 93 ust. 7 u.t.d. W tej sytuacji trafnie Sąd I instancji wskazał, że uchybieniem organu odwoławczego było pozostawienie podnoszonej w odwołaniu kwestii bez odniesienia, które winno polegać na rozważeniu zastosowania art. 97 ust. 7 u.t.d. Godzi się zauważyć, że Sąd I instancji w najmniejszym stopniu nie zasugerował, by wskazany przepis miał rzeczywiście w sprawie zastosowanie, słusznie pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi administracji publicznej. Z wymienionych powodów nie były zasadne zarzuty naruszenia wymienionych w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej: art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W brew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych Sąd I instancji nie dokonał własnych ustaleń faktycznych. Wskazał jedynie niedostatki w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Zagadnienie, czy organ odwoławczy uchybił zasadom instancyjności i pogłębiania zaufania nie ma w przypadku niniejszej sprawy istotnego wpływu na jej wynik. Wskazane przez Sąd I instancji uchybienia dotyczące obu omówionych kwestii były wystarczającym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć jedynie należy, że uchybienia organu odwoławczego nie były tak daleko idące, by przypisać mu można było zaniechanie powtórnego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Z drugiej strony zaniechania w zakresie niezbędnych odniesień do podnoszonych w odwołaniu zarzutów nie służyło pogłębieniu zaufania do organu administracji publicznej. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.