II OSK 7/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 397/08 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz B. M. kwotę 600 (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 7/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 26 września 2008r. sygn. II SA/Lu 397/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie, zwany dalej WSA, oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania B. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia w zakresie wykonania lukarny oraz wybudowania okien połaciowych w budynku położonym we wsi Struża Kolonia nr 111, g. Trawniki. Wojewoda stwierdził, że decyzja jest zgodna z wyrokiem WSA z dnia 25 września 2007r. sygn. akt II SA/Lu 573/07. W sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, że skoro wykonanie lukarny i okien połaciowych wymaga pozwolenia na budowę, to należało w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, sprzeciwem wyłączyć te roboty ze zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w związku z zapadłymi orzeczeniami Sądów organ uznał je za nieuzasadnione wskazując, że zgłoszenie robót budowlanych nie zostało wycofane. W skardze B. M. zarzucił naruszenie art. 29 i art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał, że decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 kpa. Dodatkowo zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, bo została wydana pomimo braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i stanu faktycznego. Została też błędnie wskazana miejscowość, gdzie ma być realizowana inwestycja: "Kolonia Struża gm. Trawniki", zamiast "Struża Kolonia, gm. Trawniki". Zarzucił też, że zaskarżona decyzja uniemożliwia wykonanie prac, które z punktu widzenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi powinny być wykonane już dawno (naprawa kominów i wymiana pokrycia dachowego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał, że w dniu 30 września 2005 r. B. M. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany kominów, wymiany pokrycia dachowego, wymiany trzech okien w lukarnach oraz wykonania jednej lukarny i wybudowania dwóch okien połaciowych w budynku mieszkalnym położonym w Struży Kolonia nr 111, gm. Trawniki. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia, a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, ponieważ część tego zamierzenia nie mogła być przyjęta w ramach zgłoszenia, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane uprawniało do wniesienia sprzeciwu. Rozpoznając skargę B. M. na tę decyzję, WSA wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 78/06 skargę oddalił. W wyniku skargi kasacyjnej B. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 688/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ponieważ w sytuacji gdy zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę, to organ powinien złożyć sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia. Rozpoznając ponownie sprawę WSA wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 573/07, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazując, że zgłoszony przez skarżącego zakres robót budowlanych obejmował zarówno roboty mieszczące się w kategorii remontu, nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (wymiana kominów, pokrycia dachowego i okien), jak również roboty stanowiące przebudowę - wykonanie okna typu lukarna oraz podwójnych okien typu połaciowego, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego organ powinien wnieść sprzeciw tylko co do tej części robót budowlanych, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do pozostałego zakresu robót objętych zgłoszeniem, brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu. WSA wskazał również, że o ile zgłoszenie nie spełniało ustawowych wymogów z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, to organ winien wezwać inwestora, w drodze postanowienia, do uzupełnienia jego braków i dopiero po ich złożeniu ocenić należycie rodzaj i zakres zamierzonych robót. Rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia zgłoszenia organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wniósł sprzeciw, a Wojewoda utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. WSA kontrolując decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. uznał, że jest ona prawidłowa, a nadto zgodna z oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wskazanych wyżej wyrokach, bowiem roboty budowlane polegające na wykonaniu lukarny i wybudowaniu dwóch okien połaciowych wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nieuzasadnione są zarzuty skargi co do naruszenia art. 29 i art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Nieuprawnione są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, gdyż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o cały materiał dowodowy, sporządzając uzasadnienie stosownie do wymogów z art. 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej B. M. będący radcą prawnym, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; alternatywnie - gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz decyzjami Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008r. Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008r. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych za wszystkie instancje. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie: 1. naruszeniu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., a to "art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęciu, jakoby dokonana ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2007 i w wyroku WSA z dnia 25 września 2007 r., wiązała organ do wydania decyzji orzekającej jedynie o sprzeciwie, pomimo: braku działania przez organ do czego był zobowiązany przez sąd i nie budzącym wątpliwości fakcie przedłożenia przez skarżącego projektu budowlanego wraz z dokumentami oraz w sytuacji prowadzonego przez ten organ w tym samym czasie dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie tj. w trybie art. 30 Prawa budowlanego oraz w trybie art. 35 Prawa budowlanego"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nie ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów o naruszeniu art. 6 pkt 1, art. 7, art. 9, art. 10 pkt 2 i 3, art. 16 pkt 1 i 2, art. 22 pkt 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r. i zasad kpa z art. 7, art. 9 art. 10 § 1, art. 11, art. 77 i art. 80 w trakcie postępowania administracyjnego, powodujących w konsekwencji naruszenie prawa do rzetelnego procesu i zaniechanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, do którego WSA są zobowiązane stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., - "art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd zarzutów dotyczących: błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów oraz nieuzasadnionego zastosowania sprzeciwu, którym to uchybiły organy administracji, a których to uchybienia WSA nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. Zwłaszcza gdy zarzuty te są na tyle istotne, że bez względu na treść skargi nie powinien był on przechodzić nad nimi do porządku bez odniesienia się do nich co w konsekwencji spowodowało przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym, arbitralnym i odbiegającym od stanu faktycznego stanu sprawy. W szczególności nie uwzględnieniu faktu, że: - art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego rozróżnia trzy różne stany prawne i w sytuacji gdy organ uważa, że są podstawy w ich zastosowaniu to powinien w orzeczeniu jednoznacznie odnieść się do tego stanu i wskazać, na których opiera swoje stanowisko, - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stwarza możliwość zgłoszenia sprzeciwu jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia a nie w dowolnym czasie np. w trzy lata od zgłoszenia jak ma to miejsce w niniejszej sprawie". 2. naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.: - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, dlaczego pomimo zgłoszonych zarzutów o prowadzonych równolegle dwóch postępowaniach administracyjnych w tej samej sprawie oraz faktu przedłożenia projektu budowlanego wraz z dokumentami Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie przez Sąd zgłoszonego zarzutu nieważności postępowania w związku z wadą zawartą w sentencji sprzeciwu a dotyczącą miejsca położenia budynku, w którym skarżący zamierza wykonać prace budowane - w sentencji jest Struża Kolonia, a w rzeczywistości chodzi o Kolonia Struża. 3. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechania zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego przyjmując bezkrytycznie, że zaistniały przesłanki materialnoprawne do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, 4. naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż w rozpoznaniu niniejszej sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego wraz z podjętymi decyzjami oraz wyjaśniono, na czym miały polegać prace objęte zgłoszeniem. Jednocześnie umotywowano każdy z zarzutów eksponując okoliczność, że w przedmiocie wykonania lukarn oraz wmontowania dwóch okien połaciowych, stosowny projekt budowlany został przedłożony. Następnie przedstawiono tok postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę konkludując, że procedowanie w tej sprawie naruszało przepisy postępowania oraz Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W zakresie zarzutu mającego oparcie w przepisie art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podniesiono, że w rozpoznaniu niniejszej sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż ten sam sędzia orzekał również w sprawie II SA/Lu 78/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Najdalej idącym i wymagającym w pierwszej kolejności rozważenia jest zarzut nieważności postępowania mający oparcie w przepisie art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ w rozpoznaniu niniejszej sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dotyczy to sędziego NSA Leszka Leszczyńskiego, który orzekał również w sprawie sygn. II SA/Lu 78/06. Przy takiej treści zarzucie przypomnieć należy tok postępowania w sprawie, którą wyznaczyło zgłoszenie B. M. z dnia 30 września 2005 r. dotyczące wykonanie szczegółowo wymienionych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w Struży Kolonia nr 111, gm. Trawniki. W związku z tym zgłoszeniem organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r. wniósł sprzeciw, a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Rozpoznając skargę B. M. na tę decyzję, WSA wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 78/06 skargę oddalił; w sprawie tej orzekał sędzia NSA Leszek Leszczyński. W wyniku skargi kasacyjnej B. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 688/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, WSA wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 573/07, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że WSA wydając wyrok z dnia 25 września 2007 r. orzekał w innym składzie, aniżeli w sprawie sygn. II SA/Lu 78/06. Tym samym skład sądu nie naruszył dyspozycji art. 185 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Po uchyleniu decyzji przez WSA, rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia zgłoszenia B. M. z dnia 30 września 2005 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wniósł sprzeciw, a Wojewoda utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. WSA kontrolując decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r., wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. sygn. II SA/Lu 397/08 skargę oddalił. W sprawie tej WSA orzekał w składzie: Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Leszczyński, sędziowie NSA: Witold Falczyński i Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca). Udział sędziego NSA L. Leszczyńskiego w wydaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oznacza, że wystąpiła podstawa nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 2 P.p.s.a. W myśl wskazanych przepisów, z nieważnością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; z kolei z przepisu art. 185 § 2 P.p.s.a. wynika nakaz - w razie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.) - rozpoznania tej sprawy przez sąd w innym składzie. Zakaz orzekania, po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez tych samych sędziów dotyczy "tej sprawy", a więc sprawy w znaczeniu materialnym, zakończonej konkretnym aktem administracyjnym (w tym przypadku decyzją o sprzeciwie). Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W konkretnym przypadku "sprawę administracyjną" wyznaczyło zgłoszenie B. M. z dnia 30 września 2005 r. i stwierdzić należy, że od daty dokonania zgłoszenia zarówno elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe, nie uległy żadnej zmianie. Oznacza to, że ta sama sprawa była przedmiotem kontroli WSA pod sygnaturą II SA/Lu 78/06, następnie NSA - sygn. II OSK 688/06, ponownie WSA - sygn. II SA/Lu 573/07 i wreszcie pod sygnaturą II SA/Lu 397/08. Zatem w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku WSA z dnia 28 lutego 2006 r., sędziowie orzekający w sprawie sygn. II SA/Lu 78/06 objęci byli zakazem orzekania w "tej sprawie" niezależnie od tego, ile razy sprawa, a dokładniej akt administracyjny w tej sprawie wydany, był przedmiotem skargi i kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny. Wobec tego, skoro w rozpoznawanej sprawie, po uchyleniu orzeczenia przez NSA orzekał ten sam sędzia, to wystąpiła przyczyna nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegająca na tym, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (art. 185 § 2 P.p.s.a.). Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpienia nieważności postępowania i uwzględnienie skargi z tego powodu oznacza, że podniesione skargą kasacyjną zarzuty nie mogą być rozpatrywane. Rozpoznając ponownie sprawę WSA uwzględni poczynione wyżej uwagi dotyczące składu sądu, jak również będzie miał na uwadze brzmienie przepisu art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., (zmiana P.p.s.a. dokonana ustawą z dnia 23 października 2009 r. - Dz. U. Nr 221, poz.1736), w kontekście wyroku wydanego w tej sprawie pod sygnaturą akt II SA/Lu 573/07. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 185 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się: 250zł - wpis od skargi kasacyjnej, 100zł - opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie i 250zł wynagrodzenie dla skarżącego - radcy prawnego, uzasadnia przepis art.203 pkt 1 P.p.s.a.