III SA/Gd 293/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skarg Rady Miejskiej w D. i Z. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi. Wojewoda [...], wobec bezskutecznego upływu terminu do podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. M., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) wydał zarządzenie zastępcze z dnia 13 czerwca 2008r. nr VI.IŁ-0911/57/08. W zarządzeniu tym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy [...] Z. M. w związku z faktem, że radny ten dzierżawi grunty gminne od dnia 19 lipca 2006 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej na czas określony do dnia 4 lipca 2009r. W dniu 3 kwietnia 2007r. stroną ww. umowy stała się jego żona B. M.. Okres zakończenia umowy ustalono na 3 kwietnia 2009r. Z. M. w dniu 27 listopada 2006r. złożył ślubowanie na radnego Rady Miejskiej [...]. W związku z wyborem złożył oświadczenie majątkowe o prowadzeniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 97,00 ha wspólnie z żoną B. M.. Zdaniem organu nadzoru prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł ten wyklucza całkowicie możliwość prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał on mandat - pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności. Ww. przepis nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza", w związku z czym należy sięgnąć do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W rozumieniu art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 3 ustawy stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Dokonane w art. 3 wyłączenie nie przesądza, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Także z treści art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wynika, że przepis ten nie traktuje działalności wytwórczej w rolnictwie jako nie będącej działalnością gospodarczą. W związku z powyższym radny, zgodnie z art. 24 f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powinien zaprzestać prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego, jak też w przypadku nie podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu takiego radnego, konieczne stało się wydanie przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego. Z przedmiotowym zarządzeniem zastępczym nie zgodził się Z. M., jak i Gmina [...] składając skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w których wnieśli o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody. Skarżący zarzucili, że zarządzenie zastępcze wydano z rażącym naruszeniem przepisu art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przez przyjęcie, że dzierżawione przez radnego rady miejskiej gruntów rolnych stanowiących mienie komunalne i włączenie ich do prowadzonego wspólnie z żoną gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, co uzasadnia konieczność rozwiązania umowy dzierżawy przed upływem 3 miesięcy od złożenia ślubowania przez radnego lub w przypadku nie dopełnienia tej czynności skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego z upływem tego okresu. Skarżący zarzucali także błędną ocenę stanu prawnego poprzez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu skarg, skarżący podnieśli, iż w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda [...] podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. Tymczasem wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko dotyczy konkretnej rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy i nie odnosi się do stosowania prawa w ogóle dla innych indywidualnych przypadków radnych. Wskazali ponadto, że Z. M. wspólnie z żoną prowadzi kilkudziesięciohektarowe gospodarstwo rolne, w skład którego w latach dziewięćdziesiątych wchodziła cała działka, z której obecnie nieznaczną jej część dzierżawi żona. Z uwagi na plany gminy związane z budową gminnego składowiska odpadów komunalnych, działka ta została przekazana na własność gminy, a radny Z. M. objął od gminy w dzierżawę taką część tej działki uprawianej przez radnego od lat, która stanowiła rezerwę gruntową dla rozbudowy planowanego składowiska odpadów komunalnych. Natomiast dzierżawiona powierzchnia około czterech hektarów nie stanowi 5% powierzchni prowadzonego gospodarstwa rolnego i posiadanie tego użytku rolnego z punktu widzenia uzyskiwanych w gospodarstwie rolnym rezultatów nie ma dla tego gospodarstwa przesądzającego znaczenia. Z tych też względów stosowanie normy przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Przepis ten nie definiuje pojęcia działalności gospodarczej, wobec czego definicji należy szukać w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Artykuł 3 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, co działalnością gospodarczą nie jest. Działalnością taką nie jest działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwo, warzywnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe a także wynajmowanie przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych, świadczenie w gospodarstwie rolnym innych usług związanych z pobytem turystów. Oznacza to, zdaniem skarżących, że radny który prowadzi działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych, nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów tej ustawy, a tym samym nie wystąpiła przesłanka wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pojęcie "działalność gospodarcza" zostało określone w art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i w świetle tych regulacji działalność wytwórcza w zakresie upraw rolnych nie jest działalnością gospodarczą, rolnik zaś prowadzący taką działalność nie jest przedsiębiorcą. Ponadto w ocenie skarżących także art. 4792 § 1 i 2 pkt 2 k.p.c. oraz art. 5a ust. 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników odsyła do pojęć "działalność gospodarcza" i "przedsiębiorca". Każda z tych regulacji włącza rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne spod pojęcia przedsiębiorcy. Zatem utożsamianie prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego z prowadzeniem działalności gospodarczej - jak dokonał tego w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest uzasadniony żadną normą prawa stanowionego, a dokonywana wykładnia prawa winna stanowić wyraz jedności systemu prawa stanowionego. Zatem skarżący stanęli na stanowisku, że zasada jedności systemu prawa stoi na przeszkodzie odmiennemu definiowaniu działalności gospodarczej wyłącznie dla potrzeb ustawy o samorządzie gminnym, a stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale może stanowić wskazanie de lege ferenda, co do zasadności ujednolicenia ustawowego instytucji przedsiębiorcy i prowadzącego działalność gospodarczą. Orzeczenie to nie może jednak zastąpić prawa stanowionego, będącego podstawą do podejmowania uchwał i innych aktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawartą w kwestionowanym zarządzeniu argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa. Nie było sporne w sprawie, iż skarżący, radny Rady Gminy [...], dzierżawił od Gminy [...] grunty od 4 lipca 2006 r. Grunty te wykorzystuje w ramach prowadzonego przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego. Spór dotyczył kwestii, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego jest, czy też nie jest, prowadzeniem działalności gospodarczej. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Problem w interpretacji przywołanego przepisu polega na tym, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji "działalności gospodarczej". Definicję taką zawiera natomiast przepis art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 155, poz.1095 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Stosownie do art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Skarżący z treści przepisu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wywodzili, że działalność prowadzona przez Z. M. nie jest działalnością gospodarczą, a co za tym idzie, że nie podlega on reżimowi określonemu w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorstw czy do ewidencji działalności gospodarczej. Nie podlega również innym rygorom wynikającym z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wyraźnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. II OPS 1/07 ( ONSAiWSA 2007/3/62), przewidziane w art. 3 ustawy wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie że działalność ta nie podlega reżimom tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na tym, że w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skład orzekający w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza jest w niej scharakteryzowana jako zarobkowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te posiada również prowadzenie gospodarstwa rolnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jest to działalność o charakterze szczególnym i właśnie z uwagi na jej specyfikę ustawodawca wyłączył w stosunku do osób ją prowadzących stosowanie szeregu przepisów prawa odnoszących się do wszelkich innych rodzajów działalności gospodarczej. W tej sytuacji twierdzenie skarżących, iż prowadzenie przez Z. M. gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, jest zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Skoro tak, to skarżący naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat ( art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, że dzierżawiona powierzchnia gruntu nie stanowi nawet 5% powierzchni prowadzonego gospodarstwa rolnego. Art. 24f ust. 1 i 2 ustawy nie ogranicza zakresu jego oddziaływania do sytuacji, w której majątek gminny wykorzystywany jest przez radnego w poważnym stopniu. Zatem należy przyjąć, że każdy przypadek wykorzystywania mienia gminnego przez radnego – bez względu na wartość tego majątku uzasadnia zastosowanie wymienionego przepisu. Odnośnie natomiast twierdzenia skarżących, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., tymczasem wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko dotyczy konkretnej rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy i nie odnosi się do stosowania prawa w ogóle dla innych indywidualnych przypadków radnych, nie było zasadne. Skład siedmiu sędziów Sądu, któremu przekazano do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, podjął uchwałę, w której wyjaśnił wątpliwości prawne związane z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stan faktyczny ww. sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił wątpliwości prawne, jakie nasuwała treść art. 24f ust. 1 ustawy, a skład orzekający w pełni podziela zaprezentowane w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. stanowisko Sądu, to niezasadnym było dokonywanie nowej wykładni tego przepisu. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t. j . Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności następuje wygaśnięcie mandatu radnego . Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w tym terminie rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu( art. 190 ust. 5 i 6 ustawy). W sprawie niniejszej skarżący w wymienionym terminie nie zrzekł się funkcji ani nie zaprzestał prowadzenia działalności; także rada gminy nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. W sytuacji, gdy właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 ustawy nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda [...], wyczerpując tryb przewidziany w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wydał zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy [...] - skarżącego Z. M. - z uwagi na naruszenie przez niego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe rozważania uznać należy, że zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, a zarzuty skarg są bezzasadne. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargi.