III SA/Gd 216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 20 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 12 czerwca 2007 r., nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 marca 2008 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], powołując przepisy art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2006 r Nr 122, poz.851 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115) po rozpatrzeniu odwołania T. H. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 12 czerwca 2007 roku o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej u odwołującej się. Uzasadniając rozstrzygnięcia organy wyjaśniły, że decyzję organu I instancji podjęto w oparciu o orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia 5 grudnia 2006r i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...] z dnia 21 maja 2007 roku oraz – karty narażenia zawodowego sporządzonej w dniu 24 stycznia 2007r. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że T. H. pracowała od 1979 roku do 2005 roku w różnych zakładach pracy, na stanowiskach: starszy technolog w gastronomii, kierownik piekarni, starszy referent handlu, kierownik działu żywienia, pracownik administracji, specjalista ds. marketingu, specjalista ds. turystyki, specjalista ds. sprzedaży, handlowiec. Ostatnio zainteresowana zatrudniona była przez 11 miesięcy w firmie "A" Sp. z o. o. [...]. Praca T. H. w tej firmie polegała na obsługiwaniu poczty elektronicznej i przygotowywaniu odpowiedzi na pytania klientów (praca przy komputerze) oraz prowadzeniu rozmów telefonicznych i bezpośrednich z klientami. WOMP [...] rozpoznał u T. H. "łokieć tenisisty", zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, niedostateczność krążenia mózgowego bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż analiza czynności zawodowych nie potwierdziła obecności warunków sprzyjających powstaniu schorzenia układu ruchu. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...] podtrzymał orzeczenie WOMP [...]. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ I instancji wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu T. H. zarzuciła, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona niewłaściwie, co m.inn. wynika z opinii lekarza sądowego z dnia 30.04.2007 roku, który stwierdził, że stanowisko pracy nie spełniało w pełni zasad ergonomii, a i w innych zakładach pracy skarżąca mogła nabawić się występujących schorzeń. W ostatnim miejscu pracy wykonywała pracę monotypową z przeciążeniem kończyn górnych. W IMP i Z Śr. [...] nie powtórzono badań przewodnictwa nerwów. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy i zwrócił się do WOMP [...] i IMP i Z Śr. [...] o uzupełnienie wydanych orzeczeń. Z orzeczeń lekarskich wynika, że u T. H. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy [...] rozpoznano "łokieć tenisisty", zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, niedostateczność krążenia mózgowego w układzie tętnic kręgowo-podstawowych. Analiza czynności zawodowych nie potwierdziła obecności warunków sprzyjających powstaniu schorzeń układu ruchu, zatem brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto podano, że warunki pracy, w których nie zostały spełnione warunki ergonomii nie mają wpływu na powstanie choroby zawodowej, a jedynie na niekorzystny jej przebieg. W opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...] z dnia 20.11.2007 roku konsekwentnie uznano, że praca T. H. nie była związana ze znacznym przeciążeniem i monotypią ruchów kończyn górnych. W opinii tej uznano za zbędne – w tak krótkim czasie – ponowne wykonywanie badań EMG (przewodnictwa nerwów w kończynach górnych), przy czym w tym czasie T. H. już od 5 miesięcy nie pracowała w narażeniu. W opinii uzupełniającej orzeczenie WOMP [...] z dnia 21.01.2008 roku wyjaśniono, iż w świetle aktualnej wiedzy medycznej przy obsłudze klawiatury komputera angażowane są przede wszystkim zginacze palców, nie powodując podczas pisania przeciążeń zarówno zginaczy jak i prostowników palców jak i nadgarstków oraz rotatorów przedramienia. A tylko w takim przypadku można byłoby uznać etiologię zawodową choroby. Dodatkową okolicznością wskazującą na brak związku przyczynowego między rozpoznaną u pacjentki chorobą a narażeniem zawodowym w postaci sposobu wykonywania pracy jest fakt, iż nie uznano "łokcia tenisisty" jako choroby zawodowej u pracowników obsługujących klawiaturę komputera. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy organy inspekcji sanitarnej obu instancji nie znalazły podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u T. H. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. H. zarzuciła: - nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...], co stało się podstawą do wydania opinii przez lekarzy biegłych, - naruszenie interesów skarżącej poprzez nierzetelne przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego i zaniechanie polegające na odstąpieniu od weryfikacji treści tego dokumentu, - przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Wniesiono o zmianę zaskarżonych decyzji bądź zwrócenie ich do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi T. H. napisała, m.in.: z oceny narażenia zawodowego sporządzonej ponad rok po ustaniu zatrudnienia w Spółce "A" wynikało, że jedynie w tym miejscu pracy moja praca przebiegała w narażeniu polegającym na nieprawidłowej pozycji ciała, co jest oczywista nieprawdą; tak więc ocenę tę sporządzono nieprawidłowo. W uzasadnieniu wszystkich decyzji organ orzekający stwierdził, że nie wykonywałam pracy związanej z monotypią ruchów i znacznymi przeciążeniami kończyn górnych. Jest to nieprawda, gdyż obciążenie palca wskazującego przy 6-godzinnej pracy myszą komputerową jest porównywalne z obciążeniem mięśni nóg przy 40-kilometrowym marszu. Z tego względu orzeczenie lekarskie WOMP [...] jest błędne, czego również dowodzą zdjęcia dołączone do opinii biegłego lekarza złożonej do akt sprawy [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Rejonowego [...]. Wbrew opinii WOMP [...] w czasie pracy wykonywałam ruchy monotypowe. Fakt, że dotychczas nie uznano za chorobę zawodową" łokcia tenisisty" nie może być argumentem decydującym w mojej sprawie, bowiem komputery stały się powszechne w Polsce około 10 lat temu, a więc doświadczenia w sprawie uznania pracy przy komputerze za powodującą choroby zawodowe mogą nie być zbyt rozległe. Moje stanowisko pracy w "A" nie było należycie nadzorowane z punktu widzenia zagrożeń dla pracownika. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Jednakże aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, a po drugie winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi jednak uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową ze względu na brak etiologii zawodowej stwierdzonego schorzenia, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Zatem w sytuacji , gdy decyzje organów zostały wydane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., należy odmówić zastosowania przepisów tego aktu, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.