VI SA/Wa 1342/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały ustalającej wynik egzaminu radcowskiego i umorzenia postępowania oddala skargę VI SA/Wa 1342/08 UZASADNIENIE Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. S. od uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], uchylił w całości zaskarżoną uchwałę i umorzył postępowanie. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. M. S. przystąpił do części pisemnej egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Z egzaminu tego uzyskał wynik - 30,5 punktów (praca pisemna z zakresu prawa cywilnego - 0,0 punktów, praca pisemna z zakresu prawa administracyjnego - 12 punktów, praca pisemna z zakresu prawa karnego - 0,5 punktu, projekt umowy - 18 punktów). Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła negatywny wynik egzaminu M. S. W dniu [...] czerwca 2006 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości wnosząc o jej zmianę w całości i ustalenie, że podczas egzaminu radcowskiego uzyskał wynik pozytywny. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił M. S., że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż egzamin został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.), z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół, a suma punktów została ustalona właściwie. W powyższym piśmie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych Minister Sprawiedliwości wykonuje wyłącznie formalno-prawny, a nie merytoryczny nadzór nad wynikami egzaminu, dokonuje zatem jedynie kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów w celu sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z ww. przepisów. Z tego też powodu Minister Sprawiedliwości nie może dokonać ponownie ustaleń faktycznych, polegających na sprawdzeniu prac pisemnych. W dniu [...] sierpnia 2006 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do wydania w terminie 30 dni decyzji administracyjnej, rozpoznającej złożone przez niego odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt VI SAB/Wa 30/06 oddalił skargę na bezczynność organu wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż skierowane do skarżącego pismo informacyjne z dnia [...] lipca 2006 r. mimo, że obarczone wadami formalnymi, jest decyzją administracyjną wydaną przez organ II instancji, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W dniu [...] maja 2007 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił termin do wniesienia powyższej skargi. Rozpoznając skargę M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1472/07 uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając w uzasadnieniu wyroku, iż Minister Sprawiedliwości rozpatrując odwołanie od wyniku egzaminu radcowskiego ustalonego uchwałą komisji egzaminacyjnej, działa na podstawie art. 138 k.p.a., jako organ II instancji. Zobowiązany jest zatem do kontroli tak formalnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak też do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, tak pod kątem legalności i celowości. Minister Sprawiedliwości rozpoznając ponownie odwołanie M. S. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną uchwałę i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 uchylone zostały, jako niezgodne z Konstytucją, przepisy ustawy o radcach prawnych, określające organy uprawnione do przygotowania i przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, a następnie ustalenia wyniku tego egzaminu, tj. art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Powyższe przepisy, określając organy upoważnione do rozstrzygania w przedmiocie wyniku egzaminu radcowskiego, określały również tryb postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego. Trybunał Konstytucyjny badając zgodność wskazanych wyżej przepisów, z art. 17 Konstytucji RP uznał, że naruszają one zagwarantowane w Konstytucji prawa samorządów zawodowych do dokonywania weryfikacji osób, chcących wstąpić do danego samorządu zawodowego, z uwagi na pozbawienie samorządu odpowiedniej reprezentacji w organach prowadzących postępowanie. Trybunał poprzez uznanie za niekonstytucyjne przepisów określających organy podejmujące wiążące decyzje w sprawie wyniku egzaminu, który w następstwie uprawnia do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych, zakwestionował tym samym całą procedurę ustalania wyniku egzaminu zawodowego, usuwając ją z obrotu prawnego. Wyeliminowanie bowiem z ustawy o radcach prawnych, przepisów konstytuujących organy prowadzące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym braku przepisów upoważniających inne organy do rozstrzygania przedmiotowej sprawy, powoduje stan luki w prawie w zakresie wskazania organu oraz trybu postępowania dla ustalenia wyniku egzaminu. Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie powyższego orzeczenia, w związku z czym, przepisy uznane za niekonstytucyjne, przestały obowiązywać z dniem 31 grudnia 2006 r. Z uwagi na fakt, że sprawa ustalenia wyniku egzaminu jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., w postępowaniu przed wskazanymi organami stosuje się w odpowiednim zakresie, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, przepisy dotyczące procedury administracyjnej, w tym art. 6 i art. 7 k.p.a. Powyższe przepisy wskazują zaś, że organy muszą działać w granicach obowiązujących przepisów prawa, a także, że w toku prowadzonego postępowania organy te obowiązane są stać na straży tych przepisów. Przy czym chodzi tutaj zarówno o przepisy prawa materialnego, jak również przepisy proceduralne. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w sytuacji utraty mocy obowiązującej przez wskazane powyżej przepisy ustawy o radcach prawnych, a w szczególności art. 369 ust. 2 tej ustawy, należy uznać, że Minister Sprawiedliwości utracił prawo rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, gdyż nie istnieją obowiązujące przepisy prawa, które wprost upoważniałyby go do podjęcia merytorycznej decyzji w tej sprawie. Organ podkreślił, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie, a jedną z nich jest uchylenie podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym, skoro został uchylony przepis pozwalający Ministrowi Sprawiedliwości, jako organowi odwoławczemu, rozpoznać sprawę ustalenia wyniku egzaminu, a nie istnieje żadna inna norma prawna upoważniająca organ do merytorycznego rozpoznania tej sprawy, to postępowanie w sposób oczywisty stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości podkreślił, że bezprzedmiotowością objęte jest całe postępowania, a więc także postępowanie przed organem I instancji zakończone nieprawomocną uchwałą. Zgodnie bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, moc utracił także art. 361 ust. 1 ustawy, który upoważniał komisje egzaminacyjne przy Ministrze Sprawiedliwości do rozstrzygania sprawy wyniku egzaminu radcowskiego jako organ I instancji. Skoro zatem organy administracji obowiązane są działać w zgodzie z przepisami prawa, a także stać na straży praworządności, nie można dopuścić do sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostanie decyzja wydana przez organ, który stracił umocowanie do rozstrzygania w przedmiotowym postępowaniu. Organ, który ponownie rozpoznaje sprawę, po uchyleniu jego decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zobowiązany jest bowiem orzekać w oparciu o stan prawny istniejący w chwili podejmowania rozstrzygnięcia. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do dokonania ponownej wnikliwej oceny części pisemnej jego egzaminu, a jeżeli uzyska z tego egzaminu co najmniej 80 punktów, o nakazanie Ministrowi Sprawiedliwości wyznaczenia mu egzaminu ustnego w terminie umożliwiającym przygotowanie się do niego, albo (jeżeli okaże się to niemożliwe) wpisanie go w poczet aplikantów radcowskich pierwszego roku tytułem zadośćuczynienia. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz Konstytucji, a w szczególności naruszenie jego słusznego interesu (art. 7 k.p.a.), naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów (art. 8 k.p.a.) oraz naruszenie jego prawa wynikającego z art. 45 Konstytucji do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podkreślił, iż całe toczące się od ponad dwóch lat postępowanie administracyjne koncentruje się wokół podjętej z naruszeniem prawa uchwały komisji egzaminacyjnej nr [...] oraz decyzji administracyjnej z [...] lipca 2006 r. Gdyby zaś egzamin został przeprowadzony zgodnie z prawem, być może zostałby dopuszczony do egzaminu ustnego, złożył go z wynikiem pozytywnym i byłby już może radcą prawnym. W ocenie skarżącego w jego sprawie powinny zostać zastosowane przepisy z okresu, w którym komisja egzaminacyjna dopuściła się uchybień, tj. z około połowy 2006 roku. Gdyby natomiast okazało się, że nie jest to możliwe, powinien uzyskać zadośćuczynienie poprzez wpisanie go na listę aplikantów radcowskich pierwszego roku. Skarżący w skardze przedstawił ponadto zarzuty merytoryczne dotyczące oceny części pisemnej jego egzaminu radcowskiego. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, iż nie jest możliwe w obecnym stanie prawnym stosowanie przepisów, które nie obowiązują. Brak jest zatem możliwości dopuszczenia skarżącego do egzaminu ustnego. Za niezrozumiały i pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego organ uznał także wniosek skarżącego o wpisanie go na listę aplikantów radcowskich "tytułem zadośćuczynienia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 rozpoznał wniosek Krajowej Rady Radców Prawnych o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) oraz wskazanych przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). W zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o radcach prawnych, dotyczących przeprowadzania i wyników egzaminu radcowskiego Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując stanowisko wyrażone w sentencji i uzasadnieniu wcześniejszego wyroku w sprawie o sygn. K 6/06 odnoszącym się do egzaminu adwokackiego orzekł, że art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych są niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku w sprawie K 6/06 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż w kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji konieczne jest zagwarantowanie organom samorządu adwokackiego odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na zakres merytoryczny egzaminu adwokackiego, stanowiącego sprawdzian umiejętności w zakresie wykonywania zawodu adwokata. Wymaga to zagwarantowania samorządowi zawodowemu odpowiedniego uczestnictwa w określaniu zakresu przedmiotowego egzaminu adwokackiego, a nadto - adekwatnej reprezentacji tego samorządu w składzie komisji do przeprowadzenia egzaminu. Wykonywanie przez samorząd zawodowy adwokatów funkcji określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji wymaga ponadto uczestnictwa przedstawicieli samorządu w postępowaniu odwoławczym po przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego. Przepisy art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Przepis art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stanowił, że egzamin radcowski przeprowadzają komisje, o których mowa w art. 331 ust. 1. Zgodnie natomiast z przepisem art. 369 ust. 2 od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepisy te określały więc organy uprawnione do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego oraz ustalenia jego wyniku. W dacie ponownego rozpoznawania przez Ministra Sprawiedliwości (po wyroku WSA uchylającym decyzję z dnia [...] lipca 2006 r.) odwołania M. S. od uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] powyższe przepisy utraciły moc obowiązującą. Zatem, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, wyeliminowanie z ustawy o radcach prawnych przepisów określających organy upoważnione do podejmowania wiążących decyzji w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego, przy jednoczesnym braku przepisów upoważniających inne organy do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, spowodowało stan luki w prawie w zakresie wskazania organu oraz trybu postępowania dla ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Z uwagi na fakt, iż postępowanie przed Ministrem Sprawiedliwości toczyło się w trybie odwoławczym, mógł on w zaistniałym stanie prawnym, zastosować jedynie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić zaskarżoną uchwałę oraz umorzyć postępowanie I instancji. Uchylając zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej i umarzając postępowanie Minister Sprawiedliwości powołał się na przesłankę bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2008 r. II OSK 2042/06 wskazał, iż postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. (vide: LEX nr 394025). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a. zaistniała, albowiem utraciły moc obowiązującą przepisy konstytuujące organy uprawnione do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego oraz ustalenia jego wyniku. Minister Sprawiedliwości nie mógł w tej sytuacji podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, jako organ odwoławczy. Jeżeli bowiem podstawa działania organów obu instancji odpadła, organ odwoławczy w żadnym razie nie był władny dokonać oceny podjętej przez organ pierwszej instancji uchwały. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną uchwałę w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ postępowanie stało się, jak to stanowi art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowe. W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.