III SA/Wr 393/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa Wsi M. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...]. przeprowadzane zostały wybory Sołtysa Wsi M.. W Zebraniu Wiejskim wzięło udział 153 mieszkańców, wszyscy uprawnieni. Z protokołu komisji skrutacyjnej wynika, że oddano 147 głosów ważnych oraz nie oddano głosów nieważnych. Po podliczeniu głosów ogłoszono, że sołtysem Sołectwa M. został S.R., uzyskując 74 głosy. Drugi kandydat na sołtysa, M. S., uzyskał 73 głosy. W dniu [...] r. do Rady Gminy L. wpłynęło pismo z dnia [...] r., podpisane przez grupę mieszkańców Sołectwa M. w którym mieszkańcy wnosili o zwołanie Zebrania Wiejskiego w celu odwołania dotychczasowego sołtysa i powołania nowego. Wnioskowane Zebranie Wiejskie odbyło się dnia [...] r. W wyniku przeprowadzonego głosowania dotychczasowy sołtys nie został odwołany. Jednocześnie, dnia [...]r., do Rady Gminy L. wpłynął wniosek J. B. o stwierdzenie nieważności wyboru sołtysa Wsi M.. Wnioskodawca wskazał, że w głosowaniu w wyborach sołtysa Wsi M. brały udział osoby, które nie mają stałego zameldowania na terenie Sołectwa M. i byli to: J.i M. K., B. Z.W. oraz E. R.. Wnioskodawca wskazał również, że H. Ł. skreśliła głos za swojego męża mimo że był on nieobecny na zebraniu i nie brał udziału w głosowaniu. W dniu [...]r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa Wsi M. Wojewoda D. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a.", wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze organ nadzoru wyjaśnił, że regulacje dotyczące wyboru i odwołania sołtysa zawarte są w § 17 Statutu Sołectwa Wsi M.. § 17 ust. 2 Statutu stanowi, że zebranie wiejskie może odwołać sołtysa, członków rady sołeckiej i członków społecznej, komisji pojednawczej przed upływem kadencji na wniosek 1/5 mieszkańców, zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa. Z kolei według § 20 Statutu Sołectwa, sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Natomiast § 24 Statutu stanowi, że odwołania w sprawach dotyczących wyboru lub odwołania sołtysa, członków rady sołeckiej i członków społecznej komisji pojednawczej rozstrzyga i ostateczne decyzje podejmuje Rada Gminy. Zdaniem Wojewody fakt powierzenia Radzie Gminy kompetencji ostatecznego rozstrzygania o legalności wyborów sołtysa nie oznacza jednak dowolności działania Rady. Zgodnie bowiem z art. 7 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dotyczy to każdego działania podejmowanego również przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym przez radę gminy. Działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza zdaniem skarżącego, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w regulacjach aktów normatywnych wyższego rzędu. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego powszechne obowiązywanie, ale także powszechne stosowanie, dotyczy również aktów prawa miejscowego. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada rozstrzygając w sprawach dotyczących wyboru lub odwołania sołtysa oraz podejmując w tych sprawach ostateczne decyzje, nie może działać w sposób uznaniowy. W przekonaniu skarżącego Rada, podejmując decyzję w sprawie odwołania dotyczącego wyborów sołtysa, zobowiązana jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające na ustalenie okoliczności potwierdzających zasadność zarzutów przedstawionych we wniosku o odwołanie sołtysa. Podejmując uchwałę w sprawie odwołania Sołtysa Wsi M. w ocenie organu nadzoru, Rada nie przeprowadziła dokładnego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na potwierdzenie zarzutów wskazanych we wniosku J. B.. Wojewoda wyjaśniał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wyborów zarzucono, że w głosowaniu brały udział osoby nie mające stałego zameldowania na terenie sołectwa, opierając się na zapisie § 3 ust. 2 Statutu Sołectwa M., zgodnie z którym pełnoprawnymi uczestnikami społeczności samorządowej sołectwa są jego stali mieszkańcy, którym przysługuje prawo wyborcze w wyborach do samorządu gminnego. Organ nadzoru wskazał dodatkowo na zapis ustępu 1 paragrafu 3, zgodnie z którym uczestnikami społeczności sołectwa są jego mieszkańcy oraz inne osoby i jednostki organizacyjne, których mienie znajduje się na terenie sołectwa lub których działalność jest na nim prowadzona. Tymczasem ustawodawca regulując kwestię miejsca zamieszkania, mocą art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze. zm.) postanowił, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 231/99, Wokanda 1999/7/38, w którym Sąd ten orzekł, że "czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe", oraz na postanowienie tegoż Sądu z dnia z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, LEX nr 198360, wskazał, w którym Sąd wyjaśnił, że "zgodnie z przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej". Zdaniem organu nadzoru powyższe oznacza, że działaniem sprzecznym z prawem jest warunkowanie czynnego udziału w Zebraniu Wiejskim wybierającym sołtysa od stałego zameldowania na terenie Sołectwa. Tym samym oparcie rozstrzygnięcia Rady na niezgodnej z obowiązującym prawem opinii wnioskodawcy, w przekonaniu organu nadzoru, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa. W drugiej kolejności, w ocenie organu nadzoru, w niedostateczny sposób udowodniony został zarzut, zgodnie z którym Pani H. Ł., skreśliła głos za swojego męża. Potwierdzenie tego zarzutu stanowi jedynie oświadczenie najprawdopodobniej Pani S. Ś. (oświadczenie podpisane niewyraźnie), przesłane przez Przewodniczącego Rady Gminy L. Ani Wójt Gminy L. ani Przewodniczący Rady Gminy nie wskazali innych dowodów potwierdzających, że Pani H. Ł. skreśliła głos za swojego męża. Co istotne, w żadnym piśmie Przewodniczącego ani Wójta zawartym w aktach sprawy zgromadzonych przez organ nadzoru w trakcie postępowania nadzorczego nie wskazano, czy oświadczenie Pani S. Ś. było w jakikolwiek sposób zweryfikowane. Podkreślić należy, jak wynika z protokołu komisji skrutacyjnej przeprowadzającej wybór Sołtysa na Zebraniu Wiejskim [...] r., w głosowaniu nie wzięły udziału wszystkie osoby obecne na zebraniu, o czym świadczy fakt, że oddano 147 głosów, a obecne były 153 osoby. Zdaniem organu nadzoru fakt niedostatecznego udowodnienia skreślenia przez Panią H. Ł. głosu za swojego męża, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia Rady o nieważności wyborów sołtysa. Dodatkowo skarżący wskazał na nieistotne naruszenie prawa, jakie nastąpiło przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, a dokładniej przy określaniu normy kompetencyjnej upoważniającej Radę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Rada Gminy L. powołała bowiem jako podstawę prawną podjętej uchwały art. 18 i art. 35 u.s.g. oraz statut Sołectwa M.. Skarżący podniósł, że nie można uznać aby była to podstawa prawidłowa i wyczerpująca, bowiem art. 35 u.s.g., z wyłączeniem ustępu pierwszego, na podstawie którego rada uchwala statut jednostki pomocniczej, nie zawiera innego upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały. Upoważnienia tego, w ocenie organu nadzoru, nie można interpretować z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., wskazującego, że w statucie jednostki pomocniczej określa się zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wskazując natomiast treść regulacji statutowej, będącej w tym przypadku główną podstawą działania, Rada nie wskazała konkretnego zapisu uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu dla sołectw Gminy L.. W samej uchwale Nr [...] brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących sołectw. Statut Sołectwa M. stanowi natomiast załącznik Nr 16 do uchwały Nr [..]. W ocenie organu nadzoru jedyna kompetencja nadzorcza i kontrolna przyznana Radzie, mogąca jednocześnie stanowić podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały dotyczącej wyboru sołtysa, określoną w Statucie Sołectwa M., jest § 24 stanowiący, że odwołania w sprawach dotyczących wyboru lub odwołania sołtysa, członków rady sołeckiej i członków społecznej komisji pojednawczej rozstrzyga i ostateczne decyzje podejmuje Rada Gminy. Rada była jednak zobowiązana do wskazania na konkretną regulację prawną, która stanowiła podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia określonego działania, zdaniem organu nadzoru, nie może stanowić także przepis art. 18 u.s.g. Skarżący przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. I OSK 1035/2006, LexPolonica nr 418385, Rzeczpospolita 2006/238 str. C3, zgodnie z którą "w zakresie stanowienia prawa miejscowego art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest podstawą prawną do działania rady gminy. Wynika to zarówno z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków". Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001r., III SA 2622/2000, LexPolonica -356938, ONSA 2002/3 poz. 114, orzekł, że "przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 r. Nr 13 roi. 74 ze zm.)". W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że protest wyborczy złożony przez J. B. zawierał zarzuty, które należało uznać za zasadne, w szczególności w świetle faktu, iż wyboru sołtysa dokonano przewagą tylko jednego głosu. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z § 3 Statutu Sołectwa M. "uczestnikami społeczności sołectwa są jego mieszkańcy oraz osoby fizyczne, instytucje publiczne i osoby prywatne, których mienie znajduje się na terenie sołectwa lub których działalność jest na nim prowadzona". Pełnoprawnymi uczestnikami społeczności samorządowej są jednak jedynie mieszkańcy, którym przysługuje prawo wyborcze. To z kolei jest uwarunkowane obowiązkiem bycia "stałym mieszkańcem" sołectwa, na co wskazuje § 3ust. 2. Jak wywodzono w odpowiedzi na skargę, osoby fizyczne nie spełniające powyższej przesłanki, mogą wejść we wszystkie (poza prawem wyborczym) prawa które przysługują pozostałym mieszkańcom. Odnośnie przesłanki miejsca zamieszkania organ podniósł, że występujące w sprawie okoliczności pozwalają domniemywać, że osoby wymienione w proteście wyborczym, nie mają zamiaru stałego pobytu w miejscowości M., a miejscowość ta nie jest dla nich centrum życiowej działalności. Z tego powodu, zdaniem strony, osób tych nie można uznać za "stałych mieszkańców" sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustaw z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał etc. W ocenie Sądu skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim godzi się podkreślić, że jednym z podstawowych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, są statuty. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gmin, jak i jej jednostek pomocniczych. Zgodnie z art. 5 u.s.g. utworzenie sołectwa należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która czyni to w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich i inicjatywy. Do rady należy także uprawnienie do określenia zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym także zasad i trybu wyboru organów tej jednostki a zatem i wyborów sołtysa, który jest takim organem z mocy art. 36 ust. 1 u.s.g. Korzystając z tego upoważnienia Rada Miejska w L. uchwaliła taki Statut dla sołectwa M. Stanowi on załącznik nr 16 do uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] W przepisach rozdziału IV Statutu określono zasady i tryb wyborów organów sołectwa. Natomiast w rozdziale V Statutu, w § 24 postanowiono, że odwołania w sprawach dotyczących wyboru lub odwołania sołtysa, członków rady sołeckiej i członków społecznej komisji pojednawczej rozstrzyga i ostateczne decyzje podejmuje Rada Gminy. Podkreślenia wymaga, że o ile przewidziano, że protesty wyborcze rozpoznawane i rozstrzygane będą przez Radę Gminy, nie określono w Statucie ich przedmiotu, procedury ich rozpatrywania i podstaw uwzględnienia. Z przepisu tego wynika jedynie, że Rada rozstrzyga w tym zakresie "decyzją", która jest ostateczna. Użyte w tym przepisie Statutu słowo "decyzja" należy rozumieć tak, jak w języku potocznym a nie jurydycznym. Przepisy bowiem prawa, w tym przepisy ustawy u.s.g., z którymi statut winien być zgodny, nie przewidują podejmowania przez radę gminy decyzji. Rada podejmuje uchwały (art. 14 ustawy o s.g.), zaś podejmowanie decyzji należy do jej organu wykonawczego, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent (art. 39 ustawy u.s.g). Na rzecz poglądu o potocznym znaczeniu słowa "decyzja" przemawia także okoliczność, że zaskarżony akt przybrał formę uchwały (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 lutego 2008 r. II SA/Rz 412/07, niepublikowany). Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych (sołtys, rada sołecka), brak też w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów. Jednak jak słusznie zauważył Wojewoda, podstawę taką daje wprost § 24 Statutu Sołectwa M. Jednakże należy wyraźnie podkreślić, że możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 u.s.g., nie była dotychczas kwestionowana w orzecznictwie. Wskazać tu należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 231/99, wyrok z dnia 22 sierpnia 1996 r. SA/Gd 1956/95, czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II S.A./Łd 1515/03. Przywołane orzecznictwo prowadzi do przekonania, że z całą pewnością rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Jednakże należy zgodzić się z organem nadzoru, że tak daleko idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone bądź przedstawione przez protestującego dowody, wskazują niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w przywołanym powyżej wyroku z dnia 22 sierpnia 2008 r., zgodnie z którym, nie jest możliwe zaaprobowanie poglądu, że rada może unieważnić wybory bez dowiedzenia, iż zostały złamane jasno wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji R.P. ustanawiającego zasadę państwa prawnego oraz jej art. 7 ustanawiającego zasadę działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa a także do naruszenia art. 35 ust. 2 u. s.g., w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza on mieszkańcom gminy. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić należy, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności wyborów sołtysa wsi M., J. B. zarzucił, że w głosowaniu brały udział osoby, które nie mają stałego zameldowania na terenie Sołectwa M. i byli to: J. i M. K., B. i Z. W. oraz E. R.. Wnioskodawca wskazał również, że H. Ł. skreśliła głos za swojego męża mimo że był on nieobecny na zebraniu i nie brał udziału w głosowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powtórzono natomiast zarzuty wniosku oraz zawarto konkluzję, że takie zachowanie stanowi naruszenie prawa i powinno spowodować uznanie wyborów za nieważne. W aktach spraw brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, że Rada Gminy poddała twierdzenia wnioskodawcy stosownej weryfikacji. W odpowiedzi na skargę organ samorządu wskazywał co prawda, że faktem potwierdzającym skreślenie głosu za męża, przez H. Ł. jest oświadczenie S. Ś. jednakże oświadczenie to nie zostało przedstawione Sądowi. Podkreślić przy tym należy, że pomimo braku możliwości skontrolowania tego oświadczenia przez Sąd, taki jedynie dowód na poparcie zarzutu fałszerstwa wyborczego, należy uznać za niewystarczający. W przedstawionej sytuacji, rzeczą Rady Gminy było przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy rzeczywiście doszło do dwukrotnego głosowania przez jedną osobę, w tym np. przesłuchanie osoby o takie nadużycie podejrzewanej oraz wnioskodawcy i osoby podpisanej pod oświadczeniem, ewentualnie innych osób obecnych na Zebraniu. Poprzestanie natomiast na uznaniu twierdzeń wnioskodawcy za prawdziwe, uznać należy za wysoce naganne. Odnośnie drugiej kategorii zarzutów protestu wyborczego, uznać należało, że także one nie zostały przez Radę prawidłowo ocenione, w kontekście przepisu art. 36 ust. 2. ustanawiającego przesłanki ważności wyborów sołtysa. Wymóg bycia "stałym mieszkańcem sołectwa uprawnionym do głosowania", dla brania czynnego udziału w wyborach do organów do jednostek pomocniczych, wprowadza zarówno art. 36 ust. 2 u.s.g., jak i § 20 Statutu Sołectwa M. Wykładnia powyższej przesłanki, była już kilkukrotnie dokonywana przez sądy administracyjne (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1996 r. SA/Gd 1956/95, "Orzecznictwo w sprawach samorządowych" 1997 r. nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., II SA 231/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2006 r. OSK 1853/04, Lex 208959, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2008 r. II SA/Rz 412/07 niepublikowany). Jak słusznie wskazał w skardze Wojewoda, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o miejscu zamieszania decydują nie kryteria administracyjne (a więc zameldowanie), ale fakt przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już powyżej wyroku z dnia 22 sierpnia 1996 r. stwierdzając, iż odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim narusza prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustalaniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Natomiast o tym, kto posiada uprawnienie do głosowania stanowi art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), który odnosi się m.in. do czynnego prawa wyborczego do rady gminy i ma zastosowanie do wybierania sołtysa, stosownie do § 20 statutu sołectwa M, w zw. art. 35 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem Ordynacji, prawo to posiada każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady (poza tymi, którzy zostali wskazani w ust. 2 art. 5 Ordynacji) i jest wpisany do prowadzonego w danej gminie stałego rejestru wyborców. Tak więc, aby być osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie, nie wystarczy być stałym pełnoletnim mieszkańcem sołectwa, ale również być ujętym w stałym rejestrze wyborców w gminie, w której znajduje się dane sołectwo, co w niniejszej sprawie oznacza, że należy być wpisanym do stałego rejestru wyborców w Gminie L. Natomiast stały rejestr wyborców w gminie, zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, prowadzony jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499 ze zm.). Stosownie zaś do art. 11 ust. 6 oraz art. 12 ust. 2 tej ordynacji, wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na pobyt stały, są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Natomiast wyborcy stale zamieszkujący na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały, wpisywani są do rejestru, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek zawierający stosowne dane. Przepis ten odnosi się również do wyborcy nigdzie niezamieszkałego, przebywającego na obszarze danej gminy. Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie uprawionymi do wybierania sołtysa byli ci stali mieszkańcy sołectwa (a więc zamieszkujący na terenie sołectwa z zamiarem stałego pobytu), którzy zostali wpisani do stałego rejestru wyborców w gminie L. Z akt sprawy wynika, że fakt zamieszkiwania J. K., M. K. , B. W. E. R. na terenie sołectwa nie był kwestionowany. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej w trybie nadzoru uchwały, nie wynika w żaden sposób, dlaczego osobom tym odmówiono prawa wyborczego. W szczególności nie wynika, aby Rada Gminy dokonała sprawdzenia spisu wyborców Gminy, celem weryfikacji ewentualnego prawa wyborczego wskazanych osób, ani czy podjęto kroki do ustalenia zamiaru stałego pobytu tych osób na terenie sołectwa, poprzez np. odebranie od tych osób wyjaśnień. Szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii było natomiast niezbędne, zarówno w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), jak i w kontekście ewentualnej kontroli podjętego aktu. Każdy bowiem podjęty i podlegający kontroli akt administracji publicznej, winien być podjęty na podstawie i w granicach prawach oraz poddawać się kontroli. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania, zobowiązują zatem organy władzy publicznej do uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 ONSAiWSA 2/2007 poz. 48). Rada natomiast poza bezkrytycznym w zasadzie przytoczeniu zarzutów z wniosku J. B., nie wskazała w uzasadnieniu podjętej uchwały uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności wyborów, ani tym bardziej nie wskazała dowodów zebranych na podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to w zasadzie kontrolę zasadności podjęcia uchwały i obliguje Sąd do uwzględnienia skargi Wojewody. W odpowiedzi na skargę podnoszono co prawda, że "występujące w sprawie okoliczności pozwalają domniemywać, że osoby wymienione w proteście wyborczym, nie mają zamiaru stałego pobytu w miejscowości M., a miejscowość ta nie jest dla nich centrum życiowej działalności", jednakże argument ten nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że argumenty przesądzające o braku uprawnień wyborczych powinny się znaleźć w uzasadnieniu podjętej uchwały, tymczasem nie zawierało ono żadnych wywodów na ten temat. Dodatkowo, samo wskazanie na nieokreślone bliżej "okoliczności" uznać należy za niewystarczające. Jak podkreślano już we wcześniejszych wywodach, okoliczność taka powinna była przez radę gminy zostać udowodniona, ze wskazaniem przeprowadzonych dowodów, pozwalających na postawienie tezy o braku uprawnień wyborczych. Samo określenie, że osoby wymienione we wniosku nie mają zamiaru stałego pobytu w sołectwie, bez wskazania na powody takiej konkluzji, należy ocenić negatywnie. Z przytoczonych wyżej względów, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oparciu o przepis art. art. 147 §1 P.p.s.a, , z którego wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wyłączenie takie nie zachodzi, bowiem od daty podjęcia uchwały nie minął rok (art.94 ust.1 ustawy u.s.g.).