I OSK 41/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 475/08 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 475/08 oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Prezydent Miasta Lublina po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie zatwierdził projekt podziału nieruchomości o powierzchni 0, 2724 ha położonej w Lublinie przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków gminy Lublin jako działka nr [...], zgodnie z którym została ona podzielona na działki : [...],[...],[...],[...],[...] , [...] i [...]. Celem podziału było umożliwienie Spółdzielni realizacji przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniową "[...]" w Lublinie Grupa Członkowska [...] lokale użytkowe. Do odwołania załączono listę z podpisami członków Grupy, a jedną z odwołujących się osób była E. B. W uzasadnieniu odwołania podano, że wniosek Spółdzielni o podział nieruchomości jest samowolny, ponieważ nie odzwierciedla oczekiwań członków Grupy zawartych w jej uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. W ocenie odwołujących się realizacja wniosku Spółdzielni o podział nieruchomości narusza w istotny sposób interes członków Grupy posiadających lokale użytkowe w pawilonach przy ulicy [...], a działanie Spółdzielni jest niezgodne z art.108 a i 49 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r.- bez podania o jaki akt prawny chodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] maja 2008r. umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że wnoszący odwołanie członkowie spółdzielni nie mają interesu prawnego do występowania w sprawie podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym samej Spółdzielni. Kolegium przypomniało, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że stroną postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art.28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takiego interesu prawnego Kolegium nie dopatrzyło się u składających odwołanie. Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do art. 97 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Z wnioskiem może zatem wystąpić właściciel nieruchomości, współwłaściciel , użytkownik wieczysty i współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Posiadają one interes prawny, bowiem realizują uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" w Lublinie Grupa Członkowska [...] lokale użytkowe, reprezentowana przez E. B., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 10 i 28 kpa oraz rażące naruszenie art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2000r. zatwierdzającej podział działki nr [...] ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji. W ocenie skarżącej, skoro w skład Grupy Członkowskiej wchodzą posiadacze własnościowego prawa do lokali użytkowych zlokalizowanych na osiedlu [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...] " w Lublinie, to skarżąca może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia przez organ administracji podziału nieruchomości na której zlokalizowane są lokale użytkowe, a który to podział ma służyć przekształceniu spółdzielczego własnościowego prawa do lokali użytkowych w tzw. pełną własność. Zdaniem skarżącej działania Spółdzielni zmierzające do dokonania podziału nieruchomości mają istotne znaczenie dla osób posiadających lokale użytkowe, a zatem bezpośrednio dotyczą ich interesu prawnego. Przedstawione wywody doprowadziły skarżącą Grupę do wniosku, że decyzje naruszają nie tylko przepisy procesowe, ale także art.21 Konstytucji RP chroniący prawo własności obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że Grupa Członkowska [...] nie odpowiada kryteriom określonym w art.29 K.p.a., gdyż nie ma osobowości prawnej, nie jest państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, nie jest też organizacją społeczną w rozumieniu art.5 § 2 pkt.5 K.p.a. Sąd zwrócił też uwagę, że ze statutu Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...] " wynika, że Zebrania Grup Członkowskich są organami spółdzielni, a zatem zakres ich działania określony jest w statucie ( § 97 ). Stąd też za stronę postępowania nie mogła zostać uznana Grupa Członkowska [...] lokale użytkowe. Następnie Sąd I instancji rozważał, czy poszczególni członkowie spółdzielni mieszkaniowej, mogą występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i uznał, że nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości. Sąd wywiódł, analizując treść art.28 K.p.a. i orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące pojęcia " interes prawny", że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji rację ma organ odwoławczy tłumacząc, że przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zmianami) nie dają podstaw do udziału członków spółdzielni jako stron w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym interesu prawnego wynikającego z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego spółdzielni. Przepisy tej ustawy nie przyznają bowiem członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego, pobierania pożytków i innych dochodów oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego. Sąd I instancji rozważając, czy E. B. miała legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego uznał, że skoro wywodziła ona swój przymiot strony tylko z członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej, z którego to tytułu przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, to jej interes prawny wyznaczają uprawnienia wynikające z tego prawa. Wbrew jednak argumentacji skarżącej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie daje członkom spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących podziału nieruchomości, których właścicielem lub wieczystym użytkownikiem jest spółdzielnia. Fakt, że E. B. jest zainteresowana przekształceniem przysługującego jej własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego, jak to określa , w pełne prawo własności nie powoduje, że nabywa ona uprawnienia strony postępowania administracyjnyego. Zdaniem Sądu przekształcenie jako zdarzenie przyszłe, a więc nacechowane niepewnością, skoro ostateczna decyzja w tym zakresie pozostawiona jest Spółdzielni, nie może stanowić o interesie prawnym, ale może być rozważane jedynie jako interes faktyczny, który nie daje uprawnień strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. B., reprezentowana przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu : 1) naruszenie prawa materialnego: art.28 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie oraz innych przepisów prawa spółdzielczego i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art.145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie administracyjne organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiły wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zauważa, że Grupa Członkowska [...] lokale użytkowe jest faktycznie i prawnie wydzieloną grupą członkowską w ramach Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie. Organy administracji nie dokonały oceny przymiotu strony - w rozumieniu art.29 K.p.a.- wymienionej Grupy w kontekście statutu Spółdzielni. Zdaniem skarżącej sytuację prawną Grupy Członkowskiej [...] lokale użytkowe organy administracji publicznej i Sąd I instancji winny były poddać gruntownej analizie z tego względu, że członkowie tej Grupy na podstawie art.108 b § 4 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze wystąpili o wyodrębnienie ze Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] nowej spółdzielni zrzeszającej członków Grupy Członkowskiej [...] - lokale użytkowe pod nazwą Spółdzielnia Pawilonów Użytkowych [...] w Lublinie, a obecnie w tej sprawie toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Lublinie. Ponadto według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji analizując interes prawny E. B. błędnie uznał, że nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Skarżącej przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego w pawilonie nr [...], a podział nieruchomości, w wyniku którego przyłączono pawilon nr [...] z lokalami użytkowymi do budynku mieszkalnego, jest sprzeczny z interesem skarżącej i z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej podniesiono, powołując treść art. 42 ust.3 pkt 1 ( bez wskazania, o jaki akt prawny chodzi), że budynek z pawilonami usługowymi, w którym znajduje się lokal skarżącej winien być wydzielony, jako nieruchomość jednobudynkowa. Wydzielenie budynku z lokalem skarżącej jako nieruchomości wielobudynkowej jest sprzeczne z prawem i godzi w interes skarżącej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...]" w Lublinie, wnosząc o jej oddalenie i wskazując, że Grupa Członkowska [...] - lokale użytkowe jest fakultatywnym organem Spółdzielni występującym wyłącznie wtedy, gdy Walne Zgromadzenie Członków jest zastąpione przez Zebranie Przedstawicieli. Skład Grup Członkowskich ustalany jest każdorazowo przed Zebraniem Przedstawicieli przez Radę Nadzorczą Spółdzielni. Według Spółdzielni Grupa Członkowska [...] nie spełnia wymogu strony w rozumieniu art.29 K.p.a. Również E. B. posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego przy ul [...] w Lublinie nie ma interesu prawnego, bowiem nie ma żadnego tytułu prawnego do działki, na której posadowiony jest budynek z lokalem użytkowym skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu podstawach wymienionych w art.174 P.p.s.a., a wobec tego, że podniesiono zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art.174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami. Zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Według art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być skutecznie podniesione, jeżeli autor skargi kasacyjnej powiąże ten przepis z innymi przepisami postępowania. Sam przepis art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. określa jedynie sposób rozstrzygnięcia zasadności skargi. W skardze kasacyjnej zarzucono niezastosowanie przez Sąd I instancji omawianego przepisu z tego względu że Sąd nie dostrzegł, iż postępowanie przed organami administracji publicznej dotknięte było wadami. Tak sprecyzowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku skoro autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone. Ponadto trzeba też zauważyć, że Sąd I instancji zastosował art.151 P.p.s.a., natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a, jako przepisu prawa procesowego, który nie był przez ten Sąd stosowany. W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca E. B. nie miała przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art.29 K.p.a. przez przyjęcie braku przymiotu strony Grupy Członkowskiej [...] - lokale użytkowe. W tej kwestii na wstępie zauważyć należy, że - jak wynika z akt sprawy - Grupa Członkowska [...] - lokale użytkowe złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Lublina, jak również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i powołując się na art.29 K.p.a. dowodziła istnienia swego interesu prawnego. Jak jednak prawidłowo ocenił Sąd I instancji Grupa Członkowska [...] - lokale użytkowe nie odpowiada kryteriom wskazanym w art.29 K.p.a., gdyż nie ma osobowości prawnej, nie jest ani państwową, ani samorządową jednostką organizacyjną, ani organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 §2 pkt 5 K.p.a. Zarzut naruszenia art.29 K.p.a jest zatem nietrafny. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził rozważania w aspekcie istnienia interesu prawnego E. B., która złożyła, jako członek Grupy Członkowskiej [...], skargę do Sądu i zajął słuszne stanowisko w kwestii posiadania przez nią interesu prawnego. Jak wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa i obowiązki. W postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny ( art.97 ust.1 wymienionej ustawy). Nie budzi żadnych wątpliwości, że interes prawny w tym postępowaniu ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Skarżąca wywodzi legitymację do bycia stroną postępowania o podział nieruchomości z tego tytułu, że przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego w budynku na nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Lublin a będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie. Wypada więc przypomnieć, że własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego jest ograniczonym prawem rzeczowym, dziedzicznym i podlegającym obrotowi prawnemu, ale nie dającym żadnego tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej spółdzielni, na której posadowiony jest budynek. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości gruntowej spółdzielni jej członkom nie przysługują prawa strony ( por. wyroki NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. IV SA 1610/99; z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. I OSK 614/04; z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 922/08; z dnia 18 września 2009 r., sygn. I OSK 1287/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA oraz wyroki NSA dotyczące legitymacji do bycia stroną w postępowaniu podziałowym prowadzonym w trybie art.97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami : z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. I SA 1710/00, publ. Lex nr 82813, z dnia 21 października 1999 r., sygn. I SA 285/99, publ. Lex nr 48618). Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Orzecznictwo dotyczące tego zagadnienia jest nadal aktualne, mimo licznych zmian wprowadzonych w przepisach regulujących prawo spółdzielcze, w tym w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) oraz w ustawie z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze ( tekst jedn. Dz.U. 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.). W świetle wymienionych unormowań charakter prawny spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu ( w tym do lokalu użytkowego) nie uległ zmianie. Jest to nadal ograniczone prawo rzeczowe, zbywalne, dziedziczne i podlegające egzekucji ( art.172 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Nadal też, zgodnie z przepisami prawa spółdzielczego, spółdzielnia jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd a uchwały podjęte przez organy spółdzielni mogą być zaskarżane przez jej członków w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym. Trzeba też zwrócić uwagę, że art.1714 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, wprowadzony do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji ustawą o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 14 czerwca 2007 r. ( Dz.U. Nr 125, poz. 873) został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 64 ust.2 i 3 w zw. z art.21 ust.2 Konstytucji ( wyrok z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, publ. OTK-A 2008/10/181). Posiadanie przez podmiot roszczeń o przekształcenie własnościowego prawa do lokalu użytkowego w tzw. pełną własność nie statuuje więc istnienia po stronie tego podmiotu interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest spółdzielnia mieszkaniowa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.