I OSK 1287/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 199/08 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 199/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w W. przy ul. B. i R., oznaczonej nr [...] o pow. 68.639 m2, będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w części dot. wydzielenia działki nr [...], którego to stwierdzenia nieważności domagał się P.R. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1719/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], którymi odmówiono, działając na wniosek P.R., wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wskazanej na wstępie nieruchomości, zatwierdzonego wskazaną tam decyzją Prezydenta, stwierdzając, że P.R. akcentował przesłanki wynikające z art. 156 § 1 K.p.a., choć podnosił również zarzut braku swego udziału w postępowaniu podziałowym, zaś w razie wątpliwości organ powinien wezwać do sprecyzowania wniosku, a nie samodzielnie określić treść żądania. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego co do decyzji podziałowej z tego względu, że odmówiło P.R. legitymacji, wskazując na art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślając jego interes faktyczny, jako posiadającego jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Przechodząc do rozważań, Sąd stwierdził: Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą ten Sąd i organ, a wobec tego należało się dostosować do oceny wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu z dnia 26 kwietnia 2006 r. W wyroku tym Sąd podkreślił, że skarżący identyfikuje prawo ubiegania się o ustanowienie odrębnej własności lokalu wraz z udziałem we współwłasności gruntu z prawem do uczestnictwa w postępowaniu podziałowym, gdy tymczasem krąg osób posiadających prawo do wniesienia odpowiedniego żądania podziału określa art. 97 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zaś wskazany przez skarżącego art. 41 ustawy prawo mieszkaniowe nie stanowi źródła interesu prawnego do bycia stroną postępowania o podział nieruchomości, tym samym skutecznego domagania się wznowienia postępowania. Tę ocenę prawną należy uznać za aktualną i adekwatną również w stosunku do posiadania przez skarżącego przymiotu strony w innym postępowaniu nadzwyczajnym, czyli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, bowiem tak samo jak w postępowaniu wznowieniowym, w postępowaniu opartym na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. osoba wnioskująca o jego wszczęcie winna wykazać istnienie po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że ani na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ani w dacie wydania decyzji nadzorczych P.R. nie posiadał żadnych praw do gruntu spornej działki nr [...], na której zlokalizowany jest parking, ani do całej działki nr [...], a służyło mu jedynie spółdzielcze prawo do lokalu [...] w budynku przy ul. L., posadowionym przy działce nr [...] po podziale, stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Upatrywanie interesu prawnego w art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych jest błędne, bowiem art. 40 wskazuje tylko jakie wymagania powinna spełniać działka konieczna do wyodrębnienia lokali na rzecz członków, zaś art. 41 dotyczy obowiązków spółdzielni. Zasadnie zatem organy uznały, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu podziałowym, tym samym nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego. Reprezentowany przez adwokata, P.R. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.): Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: 1) naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261) i art. 199 K.c. oraz art. 40 i 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119 ze zm.) i § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 ze zm.) poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony na tle błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, skutkującej ich naruszeniem; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. w związku z art. 113 § 1 P.o. p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrywania skargi przez WSA do powielania ustaleń i stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a także bez uwzględnienia naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ww. podstawowych zasad procedury administracyjnej, obligujących organy administracyjne do podejmowania decyzji i ich uzasadnienia w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron, przekonywania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, a nie poprzez ogólnikowe przytaczanie argumentacji orzeczniczo-komentarzowych do art. 28 K.p.a., bez wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia przy ocenie statusu skarżącego jako strony, posiadanego przez niego prawa rzeczowego ograniczonego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z przysługującą temu prawu ochroną, zbliżoną do prawa własności i dokonania podziału gruntu w zaskarżonych decyzjach po złożeniu przez niego wniosku o ustanowienie odrębnej własności lokalu wraz z prawem do części "podzielonej" bez jego udziału nieruchomości gruntowej oraz toczącego się postępowania cywilnego w kwestii w związku z niewywiązywaniem się przez spółdzielnię z obowiązku ustawowego dokonania ustanowienia tego prawa i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w W. w rejonie ul. B. i R; oraz wyjaśniając: Uzasadnieniem wniesienia skargi kasacyjnej jest naruszenie przy rozpatrywaniu sprawy podstawowych zasad procedury sądowoadministracyjnej, obligujących WSA zarówno do oceny legalności zaskarżonych decyzji i ich wydawania zgodnie z podstawowymi zasadami art. 7, 8, 9, 10 K.p.a., jak i rozstrzygania spraw po dostatecznym ich wyjaśnieniu, na podstawie własnej samodzielnej oceny materiału dowodowego. Uzasadnieniem wniesienia skargi jest także usankcjonowanie przez WSA zaskarżonym wyrokiem rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz rozbieżności w orzecznictwie WSA na tle, w szczególności art. 28 K.p.a. w zakresie przyznawania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i pojęcia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu i rozbieżności rozstrzygnięcia w identycznej sprawie tej samej spółdzielni dotyczącej innej nieruchomości gruntowej (sąsiedniej) uznającej interes prawny członka spółdzielni i konieczności jego badania w aspekcie także prawa cywilnego (wyrok WSA – I SA/Wa/1697/05 i wyrok NSA – II OSK 1921/06, w związku też z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/2000 stwierdzającym, iż w ocenie Trybunału pogląd o potrzebie nadania spółdzielczemu własnościowemu prawu do lokalu możliwie szerokiej treści, podobnie jak to czyni ustawodawca co do uprawnień właściciela jest w pełni uzasadniony. Uzasadnieniem wniesienia skargi jest także pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy przez WSA, iż przedmiotem sprawy był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i na podstawie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 61 § 1 i 2 K.p.a. – w świetle orzecznictwa administracyjnego na organie nadzoru spoczywał szczególny obowiązek ustalenia czy kwestionowana decyzja nie jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W orzeczeniach IV SA 2338/97, IV SA 778/98, IV SA 1167/96, III SA 1802/95 – NSA jednocześnie też uznał, iż nie zawsze stwierdzenie, że podmiot żądający wszczęcia postępowania nie jest stroną będzie skutkowało odmową wszczęcia postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że jeżeli podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu. Tymczasem WSA w ogóle nie analizował tej kwestii, oceniając działania organu administracji i ich zgodność z prawem przy wydawaniu zaskarżonej przez skarżącego decyzji. Stąd też mając na uwadze, iż zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawia skarżącego możliwości działania na drodze sądowoadministracyjnej w sprawach zagrażających jego żywotnym interesom prawnożyciowym, zasadne będzie uwzględnienie skargi kasacyjnej. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", który statuuje zasadę związania sądu i organu oceną prawną wyrażoną w sprawie w orzeczeniu sądu i przywołał wyrok tego Sądu z dnia 26 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1719/05. Wyrok ten dotyczył skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przy ul. B. i ul. R. w W., oznaczonej jako działki Nr [...]. Odmowa wznowienia postępowania dotyczyła więc tej samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, która była przedmiotem postępowania nadzorczego. To Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r., uchylając decyzję o odmowie wznowienia postępowania polecił organom tryb postępowania nadzorczego, gdyż taki z wniosku P.R., dotyczącego wzruszenia decyzji podziałowej wyraźnie wynikał. Jednak w wyroku tym Wojewódzki Sąd, obok przedstawienia oceny prawnej co do trybu postępowania i związania nią organów, zawarł również taką, wiążącą, ocenę co do legitymacji skarżącego. Odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową nastąpiła z tego względu, iż organy uznały, że P.R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podziałowym, zatem na jego wniosek nie może być wszczęte postępowanie o jego wznowienie. Wojewódzki Sąd pogląd ten podzielił, wskazując wyraźnie, iż P.R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podziałowym, które toczyło się na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie postępowanie z niniejszej skargi kasacyjnej dotyczyło postępowania nadzorczego co do decyzji podziałowej, co podkreślił Wojewódzki Sąd w zaskarżonym przez P.R. niniejsza skargą kasacyjną wyroku, to jednak tak organy, jak i ten Sąd były związane oceną prawną omówioną wyżej, z mocy art. 153 P.p.s.a. Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji są to tryby nadzwyczajne, przewidziane przepisami K.p.a., których celem jest wzruszenie decyzji ostatecznych. Inne są przesłanki wdrożenia tych trybów, identyczne natomiast jest to, że z wnioskiem o skuteczne przeprowadzenie tych postępowań może wystąpić tylko strona postępowania zwykłego. Badanie wniosku czy to o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się do oceny czy wystąpiła z nim osoba mająca przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, której wzruszenia domaga się w jednym lub drugim trybie. Jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, iż domagający się postępowania nadzwyczajnego ma interes prawny, jego wniosek skutecznie może wszcząć to postępowanie, o ile nie zajdą inne przeszkody. Z art. 147 i art. 157 § 2 K.p.a. wynika, że każde z tych postępowań może być bowiem wszczęte na wniosek strony, czyli podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zatem strony postępowania zwykłego. Z art. 28 K.p.a. wynika bowiem, jaki podmiot ma interes prawny, w związku z odniesieniem się do podstawy materialnoprawnej postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. stwierdził, że P.R. nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...], dot. podziału działki nr [...]. To jest ocena prawna wiążąca w sprawie, z którą zresztą należy się zgodzić, bowiem, jak powiedziano wyżej, tylko strona postępowania zwykłego może skutecznie domagać się wdrożenia trybu nadzwyczajnego, w tym stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodzić należało się zatem z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wywodami je uzasadniającymi, a zatem skargę kasacyjną oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a., bowiem nie posiadała ona usprawiedliwionych podstaw.