II OSK 1921/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/06 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz G. S. od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 622/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Decyzją powyższą została utrzymana w mocy decyzja Wojewody M. z dnia [...], który po rozpatrzeniu wniosku członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – przedstawicieli mieszkańców budynków [...] A, B i C w W. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej "[...]" S.A. pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkalno-Usługowo-Biurowego "[...]" na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] róg [...] w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów administracji, że skarżąca G. S. nie posiada przymiotu strony, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że podmiotem uprawnionym do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest spółdzielnia mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd, a nie poszczególni jej członkowie. Sąd zauważył, że wyjątkowo jest możliwe dopuszczenie członka spółdzielni do udziału w postępowaniu w charakterze strony np. w sytuacji, gdy członek spółdzielni legitymuje się spółdzielczym prawem do lokalu, posiada współudział w użytkowaniu wieczystym działki na której budynek mieszkalny zawierający dany lokal został wzniesiony i gdy realizacja określonej inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że tego rodzaju okoliczności nie zaistniały, bowiem nie został naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes skarżącej. Od powyższego wyroku G. S., reprezentowana przez adwokata N. S., złożyła skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w związku z art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez powielenie stanowiska i ustaleń przyjętych przez organy administracji bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów zawartych w skardze, w tym pominął własne zalecenia podjęte w tej samej sprawie na wcześniejszym etapie postępowania – w wyroku z dnia 24 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1418/04. Ponadto skarżąca wskazała, że w stosunku do gruntów, na których miałby powstać garaż, wysunięte zostały roszczenia posiadaczy własnościowego spółdzielczego prawa do lokali, m.in. roszczenie G. S. o ustanowienie odrębnej własności lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Ponadto Sąd pominął okoliczność, że § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy wydzielonego, odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, a nie wyłącznie budynku garażowego. Natomiast § 18 ww. rozporządzenia obliguje inwestora do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych na działce, na której realizowana jest inwestycja, a nie – jak w niniejszej sprawie – w innym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Sąd kasacyjny jest więc związany wskazanymi w niej podstawami, przytoczenie zaś podstaw kasacyjnych – w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. – polega na wskazaniu konkretnej normy prawnej, do której naruszenia doszło w ocenie skarżącego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom i ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 2328/99, nie publ.). W sprawie bezspornym jest, iż skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem zobowiązana była wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącej we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez nią przepis rzeczywiście został przy wydawaniu pozwolenia budowlanego naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Po analizie akt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął pogląd reprezentowany przez organy. Sąd arbitralnie przesądził, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie rozgraniczył też kwestii cywilistycznych związanych z własnościowym prawem do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Sąd wojewódzki nie wziął pod rozwagę, że własnościowe prawo do lokalu w spółdzielniach mieszkaniowych stanowi inną niż własność kategorię prawną i należy do tzw. ograniczonych praw rzeczowych uregulowanych w art. 244 i nast. Kodeksu cywilnego. Ponadto nie zastanowił się (co podnoszone jest w uzasadnieniach Trybunału Konstytucyjnego), że ochrona ograniczonego prawa rzeczowego jako prawa majątkowego powinna być maksymalnie zbliżona do ochrony odpowiedniej dla prawa własności. Badając w tym kontekście przedmiotową sprawę należy uznać, że Sąd I instancji - jak i organy - w sposób niepełny wyjaśnił, czy G. S. przysługuje przymiot strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku, ani w zaskarżonej decyzji, nie wykazano dostatecznie, dlaczego skarżąca w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nie ma przymiotu strony. Samo stwierdzenie braku przymiotu strony, oparte na kryteriach podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niewystarczające, tym bardziej, że kwestii tej również nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. Tego nie można domniemywać, ale trzeba wykazać w procesie stosowania prawa, odwołując się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawa lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r. III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektyzowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Należy równocześnie zauważyć, że Sąd I instancji jak i organy administracji obu instancji w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do teoretycznych wywodów na temat pojęcia strony w myśl art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zasadności zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. w odniesieniu m.in. do wniosku skarżącej. Obowiązkiem zaś organów, a także (po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonych decyzji) Sądu było zbadanie, czy podmiot/podmioty domagające się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), nie pozostają w tej szczególnej sytuacji, o której traktuje wskazane wyżej orzecznictwo, a w której to sytuacji dopuszcza się uznanie ich statusu strony, mającej własny interes prawny i prawo domagania się jego ochrony w aspekcie przepisów prawa materialnego. Przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza oczywiście, że wszelkie prezentowane przez nią rację będą musiały być uwzględnione przez rozstrzygający organ administracji publicznej. Chodzi jedynie o stworzenie skarżącej możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności jej zastrzeżeń do decyzji z dnia [...]. Wydanie decyzji na podstawie art. 157 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka załatwia sprawę, jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozpoznać ją zgodnie z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., pamiętając jednocześnie, o tym że sądowa kontrola działalności administracji publicznej nie jest związana zakresem rozważań organu, który wydał zaskarżony akt, ani zakresem skargi (art. 134 p.p.s.a). Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w części usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na zasadzie art. 203 pkt 1 ppsa oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.(Dz. U. z dnia 3 października 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), ponieważ Sąd miarkuje koszty biorąc pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.