II OSK 1921/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 504/08 w sprawie ze skargi L. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 504/08 oddalił skargę L. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], na wniosek A. i M. G., Burmistrz Miasta Pisz ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina Pisz, dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – obory rusztowej ze zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce pod budynkiem obory (38 DJP – dużych jednostek przeliczeniowych – w obrębie siedliska rolniczego). Ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego A. i M. G. znacznie przewyższa średnią wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy, organ pierwszej instancji uznał, że nie jest konieczne określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu, spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy działki nr [...] dla zdefiniowanego we wniosku zamierzenia budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i A. C., którzy podnieśli, iż nie zostali uznani za stronę i nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania. Ponadto zarzucili, iż decyzja ta wydana została na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i bez koniecznych uzgodnień i opinii, a w szczególności bez zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponieważ łąki wnioskodawców to tereny podmokłe, a w pobliżu planowanej inwestycji znajdują się liczne studnie, wywóz płynnych odchodów zwierzęcych doprowadzi do zanieczyszczenia wód gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, iż ocena podnoszonego, ewentualnie negatywnego, wpływu planowanego zamierzenia budowlanego na grunty sąsiednie będzie przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Natomiast kwestia usytuowania planowanego obiektu budowlanego, w tym zbiornika na płynne odchody zwierzęce, również wykracza poza ramy niniejszego postępowania, gdyż będzie przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał L. i A. C. za stronę postępowania, z uwagi na bliskie sąsiedztwo należącej do A. i M. G. działki nr [...] i działki nr [...] będącej własnością odwołujących się. Odwołując się od decyzji organu drugiej instancji, L. i A. C., zarzucili naruszenie art. 6, 7, 10 i 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, skarżący podnieśli, iż na sąsiedniej nieruchomości zamierzają prowadzić działalność handlową (bar i sklep) i ponieśli już znaczne koszty związane z planowanym zamierzeniem, ale nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zgłaszane przez A. i M. G. sprzeciwy. Nadto, skarżący wskazali, iż z decyzji organu pierwszej instancji wynika, ze zamierzenie inwestorów A. i M. G. nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Obecnie bowiem na działce inwestora znajduje się powyżej 40 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych), budowa nowej obory wskazuje, że będzie ona przystosowana do hodowli ponad 40 DJP, a nie jak jest podane we wniosku, 38 DJP. Wskazanie w decyzji 38 DJP ma na celu uniknięcie sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. C. i A. C., uznając, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie musi być spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji uznał, że przy wydaniu decyzji spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wymienionej ustawy: działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz zamierzona inwestycja budowlana nie narusza przepisów odrębnych. Ponadto, warunki inwestycji zostały uzgodnione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie oraz Starostę Piskiego. Organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, skoro zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia potrzeb ochrony środowiska, Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, lecz zbadanie czy na danym terenie możliwa jest lokalizacja takiej inwestycji. W takiej sprawie nie ma miejsca na uznanie administracyjne, a dla odmowy wydania decyzji wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Na tym etapie nie przeprowadza się postępowania, w ramach którego sporządzany jest ewentualnie raport o oddziaływaniu na środowisko. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 6, 7 oraz 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, uznając przy tym, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Należy wykazać, że zarzucanie uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych, a więc związek przyczynowy pomiędzy naruszenie przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Podsumowując rozważania, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko nie podlega kontroli w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ten aspekt może być badany i oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie L. i A. C. wnieśli skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. b/ i d/, art. 55 w zw. z art. 64, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja Burmistrza Pisza z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r., jest zgodna z przepisami odrębnymi, a w szczególności ustawą – Prawo ochrony środowiska, w zakresie określenia braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (s. 2 lit. b/ pkt 2 decyzji Burmistrza Pisza) i § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a/, § 3 ust. 2, § 4 i 5 pkt 1 lit. b/ i d/ rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucono ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaakceptowanie pozbawienia skarżących udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, tj. odmowę przez Burmistrza Pisza udostępnienia akt skarżącym, co spowodowało, że swoje uwagi wnieśli bez znajomości materiału dowodowego, a także, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podniesiono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z jednej bowiem strony Sąd akceptuje decyzję, z której wynika że w sprawie nie ma obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, z drugiej zaś strony podaje w uzasadnieniu wyroku, iż kwestia czy planowana inwestycja będzie w sposób szkodliwy oddziaływała na środowisko, będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano także, iż nie było podstaw do twierdzenia, że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko. Zacytowano fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, zgodnie z którym, "związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający takie pozwolenie. W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego". O niezgodności decyzji Burmistrza Pisza z prawem przesądza także okoliczność iż zdaniem skarżących, na działce inwestora znajduje się obecnie powyżej 40 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych). Taka hodowla zwierząt, jako rodzaj przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a znajdującego się "w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody" może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a/ rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Co prawda ma rację strona wnosząca tę skargę, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ale nie każde – nawet niebudzące wątpliwości – naruszenie przywołanego wyżej przepisu k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję wówczas, gdy naruszenie prawa, o którym mowa, ma wpływ na wynik sprawy, a zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji orzekającym, że naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie miały takiego charakteru. Naruszenie prawa, o którym mowa, nie pozbawiło ich możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych czy skutecznego udowodnienia swoich twierdzeń. Mimo że nie zostali zawiadomieni o toczącym się w sprawie postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to o nim wiedzieli, otrzymali decyzję tego organu, wnieśli od niej odwołanie, czynnie uczestnicząc w postępowaniu odwoławczym. Skarżący nie wskazywali na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności procesowych. Podnosili natomiast brak w sprawie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, do czego organy te, a także Sąd pierwszej instancji odniosły się w swoich rozstrzygnięciach, zasadnie podnosząc, że raport ten jest sporządzany na późniejszym etapie działań inwestycyjnych, a nie przed ustaleniem warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. To zaś przesądza o braku usprawiedliwionych podstaw dla zarzutów naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). W tych okolicznościach sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b./ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie dość bowiem, że zarzut ten dotyczy pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym nieostateczną decyzją organu pierwszej instancji to organ ten, doręczając decyzję skarżącym, w istocie potraktował ich jak stronę, choć, co już wyżej zostało podniesione z ewidentnym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., tyle że nie mającym wpływu na wynik sprawy. Jeżeli tak to Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany skargę oddalić, co też zrobił, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.