I OSK 60/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 877/08 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 877/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S., uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...][...] oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. u. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), M.S. jako posiadająca zaświadczenie z dnia 8 lipca 1998 r. potwierdzające prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez jej poprzednika prawnego J.K. w części (wobec częściowego wykorzystania z uprawnień przez niego) niezrealizowanej przez nią z przyczyn od niej niezależnych, wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. o ujawnienie w rejestrze wybranej formy zaspokojenia tego prawa - gotówkowej. Wojewoda uwzględnił ten wniosek, zamieszczając dnia [...] czerwca 2006 r. na oryginale zaświadczenia adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty i wysokości kwoty, przekazując przy tym informację, że dane zawarte w zaświadczeniu zostaną przekazane Bankowi Gospodarstwa Krajowego za pośrednictwem Ministra Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda Małopolski, na skutek tego samego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], wskazaną na wstępie, odmówił M.S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z ww. zaświadczenia z 8 lipca 1998 r. z tego względu, że obowiązek ujawnienia w rejestrze prawa dot. tylko osób, które tego prawa nie zrealizowały w ogóle, a nie takich, których poprzednicy prawni częściowo je zrealizowali. Na skutek odwołania M.S. , Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Wojewody, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia i stwierdzając, że osoby ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia do rekompensaty zobowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo w trybie przepisów ww. ustawy i wniosek M.S. o wpis do rejestru powinien być potraktowany jako wniosek o potwierdzenie prawa. Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż podziela stanowisko organów co do tego, że w sytuacji, gdy poprzednik prawny M.S. częściowo zrealizował prawo do rekompensaty (nabył odrębną własność lokalu mieszkalnego), to w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 3 i 4 w. cyt. ustawy o rekompensacie, bowiem normuje on sytuację osób, które, legitymując się dokumentem potwierdzającym prawo do rekompensaty w ogóle go nie zrealizowały i są uprawnione do złożenia wniosku o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji tego prawa, zaś co do skarżącej powinny mieć zastosowanie przepisy dot. potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1, 8, ust. 1 art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 3 tej ustawy. Natomiast uchylenie decyzji nastąpiło z innego powodu, w sprawie nie zostało bowiem wyjaśnione na jakim etapie jest postępowanie wszczęte wnioskiem M.S. z [...] listopada 2005 r., gdyż z akt sprawy wynika, że umieszczona została adnotacja na oryginale zaświadczenia o wysokości kwoty pozostałej do realizacji, nastąpiła rejestracja pod pozycją [...], a skarżąca twierdzi, iż z informacji telefonicznej ma wiedzę o figurowaniu w rejestrze wojewódzkim pod pozycją [...] - podniósł Sąd. Wojewódzki Sąd podkreślił, iż nie wiadomo czy decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczyła wniosku z [...] listopada 2005 r., który już wcześniej został załatwiony poprzez wpis do rejestru wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, co ma istotne znaczenie dla sprawy, zaś jeśli idzie o decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2008 r., to nie był on, jako organ odwoławczy, uprawniony do zmiany treści żądania strony zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zalecił organom wyjaśnienie kwestii wpisu do rejestru, a następnie wezwanie strony do wyjaśnienia czy wniosek z [...] listopada 2005 r. dotyczy ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, czy potwierdzenia tego prawa już częściowo zrealizowanego przez poprzednika. Sąd stwierdził ponadto, że M.S. nie jest uprawniona do ujawnienia w rejestrze wybranej formy prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 3 ww. ustawy o rekompensacie, ale może jedynie złożyć wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 5 ust. 3 tej ustawy o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, przedstawiając aktualną wycenę wartości nabytego przez jej poprzednika mienia. M.S. - sędzia w stanie spoczynku - wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności - art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1-5, art. 6 ust. 3, art. ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 3, art. 17 ust. 4 i 5 oraz art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), sprowadzającą się do twierdzenia, że osoba, która posiada zaświadczenie lub decyzję potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów nie może skutecznie domagać się ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy wybranej formy rekompensaty (zgodnie z art. 13 ust. 1) w sytuacji gdy jej poprzednik prawny otrzymał rekompensatę częściową w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, a osoba legitymująca się zaświadczeniem (spadkobierca), swojego uprawnienia dotąd nie zrealizowała. Ta wykładnia spowodowała nieuzasadnione rozszerzenie przesłanek warunkujących realizację prawa do rekompensaty osób, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające to prawo na podstawie odrębnych przepisów, poprzez wymóg ponownego występowania o potwierdzenie prawa już raz potwierdzonego, ponownego składania dokumentów już raz przedłożonych i znajdujących się w posiadaniu organu administracji, ponownego zlecenia kosztownego operatu szacunkowego, który również w toku postępowania zakończonego potwierdzeniem uprawnień do rekompensaty został przedłożony. Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędną wykładnię szeregu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), dalej "ustawa o rekompensacie", tj. art. 3 ust. 2 art. 5 ust. 1-3, art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 3, art. 17 ust. 4 i 5 i art. 27, jednak istotne znaczenie w sprawie mają przepisy art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3. Jeśli bowiem idzie o art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1-3 to dotyczą one podmiotów uprawnionych do rekompensaty (art. 3 ust. 2) oraz organów, trybu i terminu składania wniosku o potwierdzenie prawa (art. 5 ust. 1-3). Art. 8 ust. 1 w tym pkt 2 wskazuje elementy decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, zaś art. 10 ust 1 - zasady co do sporządzania operatów szacunkowych. Z kolei art. 12 zawiera zasady dotyczące określenia wartości prawa nabytego w ramach zrealizowanej części rekompensaty, art. 13 ust. 3 stanowi o zaliczeniu wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami, art. 7 ust. 4 i 5 dotyczy działań banku wypłacającego świadczenia, zaś art. 27 jest przepisem intertemporalnym, stanowiącym, że sprawy wszczęte a niezakończone prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. Te przepisy nie były w rzeczywistości przez Wojewódzki Sąd zastosowane, toteż trudno zarzucić Sądowi błędną ich wykładnię. W sprawie idzie bowiem w istocie o to, czy w sytuacji skarżącej kasacyjnie może ona ubiegać się o ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty - art. 7 ust. 3, jak uważa, czy też o potwierdzenie prawa do rekompensaty - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3, jak uznały organy i Sąd. Ustawa o rekompensacie określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując podmioty, którym to prawo ma służyć i tryb postępowania, mający służyć wykonaniu ich uprawnień. Podmioty zdefiniowane w art. 2 i art. 3, którym służy prawo do rekompensaty, ustawa dzieli w istocie na grupy, co wyraźnie wynika z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3, przy czym grupy te da się wyodrębnić z przepisów regulujących zasady postępowania, co do realizacji prawa do rekompensaty. Prawo do rekompensaty służy osobom, które spełniają warunki określone w art. 2 i art. 3, jednak przepisy ww. wśród tak określonych podmiotów wyróżniają ubiegających się po raz pierwszy o prawo do rekompensaty (art. 5 ust. 1) i posiadających już prawo do rekompensaty (art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3), przy czym w tej drugiej grupie ujawnia się jeszcze podział na tych, którzy częściowo zrealizowali służące im prawo i takich, którzy tego nie uczynili w ogóle. Ponieważ, jak powiedziano wyżej, te grupy podmiotów da się wyróżnić z przepisów dotyczących procedury realizacji prawa, to w różnym trybie i w różny sposób ich sprawy są załatwiane. Wydawałoby się, że podział na grupy powinien przebiegać pomiędzy tymi, którzy po raz pierwszy ubiegają się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a tymi, którzy już takie potwierdzenie uzyskali przed wejściem w życie ustawy. Jednak tak nie jest, bowiem z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 wynika, że do jednej grupy zaliczono zarówno ubiegających się po raz pierwszy , jak i legitymujących się już częściową realizacją prawa, zaś do drugiej tylko posiadających potwierdzenie prawa bez jego realizacji. Do tak przebiegającej linii rozgraniczenia dostosowano tryb i sposób załatwienia sprawy. Podmioty, których dotyczy ustawa o rekompensacie, starające się o jej uzyskanie, wskazane zostały w art. 2 i 3. W dalszych przepisach ustawy określono je jako osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jakby wynikało z art. 5 ust. 1, ten przepis bowiem rozpoczyna regulację w zakresie zasad postępowania. Z art. 5 wynika, iż osoby te w drodze decyzji uzyskują potwierdzenie prawa do rekompensaty, składając wniosek do właściwego organu, w określonym terminie. Wniosek powinien być udokumentowany, a art. 6 określa jakimi dowodami. W tym przepisie znajduje się ust. 3, który wśród osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wskazuje tych, którzy już częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty, nabywając nieruchomość Skarbu Państwa. Kolejny przepis art. 7 określa jak postępuje wojewoda z otrzymanym wnioskiem, ale wśród przepisów dotyczących wojewody i jego uprawnień w stosunku do strony postępowania znajduje się ust. 3, który wyróżnia trzecią grupę - osoby posiadające potwierdzenie prawa, które go niezrealizowany, ale nie tylko. Przepis ten i następne ust. 3a i ust. 4 określają tryb postępowania i sposób załatwienia sprawy tej grupy uprawnionych do rekompensaty. Z przepisów tych, tj. art. 7 ust. 3-4 wynika zatem inny sposób załatwienia sprawy dla osób, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, choć przepisy te zamieszczone są w ramach regulacji postępowania nazwanego potwierdzeniem prawa do rekompensaty. Tryb i sposób załatwienia jest odmienny, aniżeli dotyczący grup wcześniej wymienionych, tj. ubiegających się po raz pierwszy i tych, którzy prawo swoje częściowo zrealizowali. Nie ma wątpliwości, że ustawa o rekompensacie, poczynając od art. 5, reguluje zasady postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, które ma zostać zakończone decyzją wojewody. Postępowanie to wszczynane jest wnioskiem osób ubiegających się o potwierdzenie - art. 5 ust. 1, wśród których są takie, które na podstawie przepisów odrębnych w ramach realizacji prawa nabyły nieruchomości Skarbu Państwa - art. 6 ust. 3. W stosunku do nich tylko są wymagane dodatkowe dowody - sądowe potwierdzenie nabycia i oszacowanie nabytego prawa - art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, zaś decyzja o potwierdzeniu prawa ma zawierać dodatkowy element co do zwaloryzowania wartości nabytego prawa. Z systematyki przepisów dotyczących zasad postępowania, tj. art. 5-8 wynika, że potwierdzenie decyzją prawa do rekompensaty dotyczy osób, które częściowo zrealizowały te prawa, zaś regulacja co do tych, którzy prawa nie zrealizowali jest wyjątkiem, choć znajduje się ramach regulacji tych podmiotów niedotyczących. Powinna to być osobna jednostka redakcyjna, umieszczona po zakończeniu regulacji dotyczącej zasad postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie wśród tych przepisów. Taka systematyka jest myląca, jednak z brzmienia art. 7 ust. 3 i art. 6 ust. 3 wynika wyraźna różnica co do trybu postępowania i sposobu załatwienia sprawy. Art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie stanowi, że osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ze sformułowania "nie zrealizowały prawa do rekompensaty" mogłoby wynikać, że obejmuje on zarówno sytuację, gdy prawo to nie zostało zrealizowane w ogóle, jak też taką, gdzie zrealizowane zostało ono częściowo. Częściowo realizacja nie wyczerpuje bowiem pojęcia realizacji prawa do czegoś. Taka interpretacja tego przepisu byłaby uprawniona gdyby nie było art. 6 ust. 3. Stosownie do niego osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest wnioskiem z art. 5 ust. 1, tj. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wynika to z całego art. 6, który dotyczy dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania jeśli idzie o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Ten wniosek jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa o rekompensacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie popełnił zatem błędu wyjaśniając przepisy wskazane w skardze kasacyjnej i w związku z tym należało ją oddalić, jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).