I SA/Ol 320/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub (spr.), sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 2 października 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2007. p o s t a n a w i a odrzucić skargę I SA/Ol 320/08 UZASADNIENIE Rada Gminy, uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu na rok 2007 i wyniku głosowania nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej, nie udzieliła Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2007. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" zaopiniował pozytywnie uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r. Skład Orzekający w uzasadnieniu uchwały podniósł, że radni oceniając wykonanie budżetu Gminy za 2007r. stwierdzili, że Wójt nie odniósł się do zarzutów w przedmiocie kar nałożonych za ochronę środowiska i odsetek od nieterminowych płatności należności za węgiel i dowody osobiste, dlatego mieli prawo powiązać te zagadnienia z wykonaniem budżetu Gminy za 2007r., a podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi absolutorium nastąpiło po przeprowadzeniu dyskusji na temat wykonania budżetu. Odpis uchwały Składu Orzekającego RIO z dnia "[...]" Wójt Gminy otrzymał do wiadomości. W. B. pismem z dnia "[...]" skierował do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]". Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wniósł o uchylenie uchwały Rady Gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r. W uzasadnieniu wezwania W. B. podniósł, że powołaną uchwałą Rady Gminy nie udzielono Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2007r. chociaż dochody budżetowe zostały wykonane w 100,7%, a bieżące wydatki wykonano w 97,5%. Wnioskodawca podniósł, że pomimo uzyskania poprawnych wskaźników wykonania budżetu Gminy za 2007r. Rada Gminy nie udzieliła Wójtowi Gminy absolutorium z tego tytułu. Ustosunkowując się do zarzutów Komisji Rewizyjnej stwierdził, że remont istniejącej oczyszczalni ścieków został wykonany, a zarzuty dotyczące wadliwego działania są nieprawdziwe. Ponadto stwierdził, że nie ukrywał trudnej sytuacji gospodarstwa pomocniczego, a pozostałe zarzuty Komisji Rewizyjnej miały niewiele wspólnego z realizacją budżetu Gminy przez Wójta Gminy. Rada Gminy, po rozpatrzeniu wezwania W. B. do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r., uchwałą z dnia "[...]", powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, odmówiła uwzględnienia wezwania W.B. z dnia 20.05.2008r. W. B. pismem z dnia "[...]" skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r. i wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi W. B. podniósł, że wezwał Radę Gminy o usunięcie prawa, która uchwałą z dnia "[...]". w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r. odmówiła usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazując zarzuty Komisji Rewizyjnej Rady Gminy opisał przebieg działań w tym zakresie remontu oczyszczalni ścieków, kar w zakresie ochrony środowiska, strat Gospodarstwa Pomocniczego oraz niewykonanie uchwały Rady Gminy w sprawie zbywania nieruchomości gruntowych Gminy, które to okoliczności w jego ocenie nie mogły stanowić podstawy do dokonania negatywnej oceny z wykonania budżetu Gminy za 2007r. i podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy reprezentowana przez uprawnionego adwokata, pismem z dnia 23 lipca 2008r. udzieliła "odpowiedzi na skargę", wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie, jako uzasadnionej, ponieważ podstawy merytoryczne i faktyczne nieudzielenia absolutorium nie zostały podważone, a skarżący nie wykazał w skardze naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia jako obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", gdyż wniesienie skargi dotyczącej funkcjonowania organów gminy jest niedopuszczalne, ponieważ skargę złożył obywatel, mieszkaniec gminy, który nie wykazał, że został naruszony jego osobisty interes prawny, określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 50 ppsa określa krąg podmiotów legitymowanych do korzystania z uprawnień do wniesienia skargi, którym może być każdy kto ma w tym interes prawny. Związanie legitymacji do wniesienia skargi z posiadania interesu prawnego spowodowało, że ustawodawca zrezygnował z kryterium strony postępowania. Zatem kryterium "interesu prawnego" na którym oparta jest ta legitymacja ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych obowiązków i praw wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu przejawia się tym, że działa on we własnym imieniu i ma roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Reasumując interes prawny, jako kategoria obiektywna, istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, można zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę podjętą przez organ Gminy w sprawie zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Aby ustalić, czy dopuszczalna jest w niniejszej sprawie skarga wniesiona w powyższym trybie, konieczne jest dokonanie oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, a więc czy podjęta została przez organ Gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu zacytowanego przepisu. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", ale pozostaje w związku z przepisami art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy przewidują kontrolę administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty prawa miejscowego, akty organów samorządu terytorialnego i akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządowych oraz bezczynności organów, pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r., jest klasyczną uchwałą z zakresu administracji publicznej, dotyczącą działania organu gminy jakim jest Wójt Gminy. Skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" złożył do Sądu Administracyjnego W. B. powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi przedstawił okoliczności, które w jego ocenie doprowadziły do prawidłowego wykonania budżetu Gminy za 2007r. przez Wójta Gminy i w jego ocenie brak było uzasadnionych podstaw do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy , wskazując przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do rozważenia kwestii, czy skarżącemu przysługiwała legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zauważyć należy, że przepis ten stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wynika więc z niego, że o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówić można wówczas gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia musi być uchwała organu gminy w zakresie administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest w danej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 199 § 3 ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007r. i odnosiły się do nieprawidłowej pracy Wójta Gminy w roku budżetowym 2007 (oczyszczalnia ścieków, straty zakładu pomocniczego, niewłaściwa gospodarka gruntami). Po drugie, skarżącym może być każdy, kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie (a nie wyłącznie faktycznie) gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Przy czym związek polegać winien na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu (na przykład jako właściciela), albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W rozpoznawanej sprawie zarówno W. B. w swoim piśmie kierowanym do Rady Gminy, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie kwestionują tego, że zaistniały fakty nieprawidłowego remontu oczyszczalni ścieków, straty w zakładzie pomocniczym i niewłaściwa gospodarka gruntami gminy. Okoliczności dotyczą negatywnej pracy Wójta Gminy w roku budżetowym za 2007r. Zdaniem Sądu, Rady Gminy pomimo cyfrowego wykonania budżetu gminy w roku podatkowym miała prawo nie udzielić absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za rok 2007, dając wyraz swojego niezadowolenia z pracy Wójta, jako organu wykonawczego Gminy. Organ nadzoru, jakim jest Regionalna Izb Obrachunkowa, nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia "[...]" na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdzając, że uchwała ta nie była sprzeczna z prawem. Sąd przechodząc do dalszych rozważań, stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, Wójt reprezentuje Gminę na zewnątrz, jest zobowiązany przedkładać akty organów gminy organom nadrzędnym, a także przyjmować oświadczenia w stosunkach zewnętrznych. Oznacza to, że jest on stroną w postępowania, albowiem Wójt reprezentując gminę, sprawuje jednocześnie funkcję organu wykonawczego jednostki terytorialnej, więc może składać dopuszczalne środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu, art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie legitymował W. B. do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" , w sprawie nie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy, z tytułu wykonania budżetu za 2007 rok, ponieważ przekonanie obywatela o niesłuszności uchwały podjętej przez organy samorządowe nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego członka społeczności lokalnej. W tej sytuacji, kiedy skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, gdyż zdaniem Sądu, jego prywatny interes prawny jako indywidualnego podmiotu nie został naruszony uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za 2007r.,ponieważ dotyczył oceny organu gminy. Reasumując tylko uprawnionym organom gminy przysługują środki odwoławcze, przewidziane przepisami prawa, jakim są odwołania, zażalenia, skargi do sądu itp. Dlatego przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego do wniesienia skargi w interesie publicznym. Biorąc powyższe unormowania pod uwagę, Sąd uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa orzekł jak w sentencji.