VI SA/Wa 1180/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania P. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 7950 zł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 10.1, 10.2, 10.3, 10.4 załącznika do ww. ustawy oraz art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1, 2 i 6, art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11 kwietnia 2006 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin, nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Długość przerw przysługująca kierowcy po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny została określona w art. 7. Zgodnie natomiast z art. 8 ww. rozporządzenia kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi, co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Jak stanowi ust. 6 art. 8 w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje, co najmniej: - dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub - jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny, przy czym skrócenie to należy skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego są załączniki lp. 10.1, 10.2, 10.3, 10.4 do ww. ustawy ustalające wysokość kary za konkretne naruszenie. Organ wyjaśnił, że w toku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o nr rej. [...], przeprowadzonej na drodze krajowej nr [...] w dniu [...] września 2007 r. ustalono wykonywanie przez ten pojazd transportu drogowego z naruszeniem polegającym na: - skróceniu dziennego czasu odpoczynku o: 3 godziny 43 minuty (29-30 sierpnia 2007 r.), o 5 godzin 18 minut (10-11 września 2007 r.) oraz 4 godziny 50 minut (12 września 2007 r.); - przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o: 16 godzin 49 minut (29-31 sierpnia 2007 r.), o 2 godziny 54 minuty (10-11 września 2007 r.) oraz o 4 godziny 18 minut (12-13 września 2007 r.); - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 26 minut (14 września 2007 r.); - skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o: 2 godziny 36 minut (26- 27 sierpnia 2007 r.). Organ przytoczył treść przepisów określających wysokość kary za każde z popełnionych naruszeń oraz przedstawił sposób wyliczenia ich wysokości. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał także, iż jak wynika nie tylko z interpretacji krajowych przepisów prawa pracy, ale wprost z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi osoba, która je prowadzi a więc przedsiębiorca, na którym spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie, bowiem z zasadą ryzyka osobowego to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. Nadto organ zauważył, iż ukaranie kierowcy mandatem może nastąpić na podstawie przepisów określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia nie zaś na podstawie przepisów kpa i przepisów materialnych dotyczących transportu drogowego, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, przy czym nałożenie mandatu nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności administracyjnej. Organ przyznał, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji w kwestii nałożenia kary pieniężnej w kwocie 150 złotych jest nieco nieprecyzyjne, lecz fakt trzykrotnego przerwania odpoczynku wynika jasno z przytoczonych dokładnych danych dotyczących rejestracji czasu pracy kierowcy, a zatem uchybienie to nie mogło mieć wpływu na zasadność samej kary i jej wysokość. W konkluzji organ odwoławczy zważył, iż zachodzą przesłanki do uznania, że w czasie kontroli doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. L., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1, 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 nie określają procedury nakładania kary, jednakże przyznał zarazem, iż na terenie Polski urzeczywistnieniem norm proceduralnych jest art. 92a ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego naruszenia zostały spowodowane przez kierowcę, a więc nie ma podstaw, dla których odpowiedzialność miałby ponosić przedsiębiorca. Organ winien ustalić, czy kierowca został ukarany mandatem albowiem dopiero nałożenie mandatu na kierującego umożliwia wszczęcie postępowania w stosunku do przedsiębiorcy. Skarżący podkreślił, iż nie miał wpływu na powstałe naruszenia a zatem organ powinien zastosować art. 92a ust. 4 omawianej ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodał, iż w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi osoba, która je prowadzi a skarżący, jako profesjonalista, ma obowiązek i powinność zadbania o staranne wykonywanie ciążących na nim obowiązków. Żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wszczęcia postępowania w stosunku do przedsiębiorcy od uprzedniego ukarania mandatem kierującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Rozpoznając skargę należało przede wszystkim zauważyć, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżący nie kwestionuje w istocie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli. Nie podważa, bowiem faktu naruszenia warunków dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku. Nie kwestionuje tym samym, że tego rodzaju naruszenia miały miejsce. Istota sporu między skarżącym i organem sprowadza się do przekonania skarżącego, iż dopiero nałożenie grzywny na kierowcę winno skutkować wszczęciem postępowania wobec przedsiębiorcy. Nadto, w ocenie skarżącego, nie miał on wpływu na działania kierowcy a tym samym na powstałe naruszenia, co winno skutkować umorzeniem postępowania przez organ administracji. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia przez organ administracji stanie prawnym. Art. 92 a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) statuuje zasadę odpowiedzialności kierowcy za naruszenie przepisów ww. rozporządzenia, wskazując w ust. 2, iż orzekanie w takich sprawach następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Z kolei art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, iż podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8 podlegają karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy transportowej dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a ustawy. Zgodnie z tą definicją wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 ustawy o transporcie drogowym. Tak szerokie pojęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi przez art. 92 ustawy wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Dotyczy to zarówno uprawnionych przewoźników drogowych, działających na podstawie licencji jak i tych, którzy tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym. Tak, więc na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym powyżej art. 4 ustawy, tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu. Natomiast odpowiedzialność kierowców uregulowana w art. 92a ustawy ograniczona jest jedynie do enumeratywnie wyliczonych przypadków naruszeń określonych tym przepisem, po których stwierdzeniu kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Postępowanie względem takiego pracownika prowadzone jest przy tym w odrębnym trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a więc postępowaniu całkowicie odmiennym od postępowania administracyjnego, w jakim jest karany przedsiębiorca za naruszenia określone art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wszczęcie postępowania wobec kierowcy, który dopuścił się naruszeń i jego prowadzenie, na zasadach przewidzianych powyżej przywołanymi przepisami nie wyklucza jednak w żaden sposób wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy. Ukaranie pracownika dopuszczającego się naruszeń określonych w przepisie art. 92a ust. 1, bądź też zakończenie takiego postępowania w jakikolwiek inny sposób, nie prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca zostaje zwolniony z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej. Ustęp 3 powołanego artykułu wskazuje, iż organ nie jest ograniczony w takim przypadku, w możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, na rzecz, którego działał kierowca, jeżeli stwierdzono jednocześnie naruszenie przepisów opisanych w art. 92 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż karanie kierowców za naruszenia określone w przepisach art. 92a i w trybie określonym w tym przepisie, ma charakter niejako postępowania dyscyplinującego realizującego cele prewencji ogólnej w stosunku do kierowców, pozwalającego określić zakres ich odpowiedzialności odnośnie popełnionych naruszeń. Wskazać jednakże należy, iż ich przebieg nie ma wpływu na ewentualne wszczęcie i przebieg postępowania administracyjnego względem przedsiębiorcy, na rzecz którego wykonywali oni czynności prowadzenia pojazdu. Dodatkowo należy podnieść, iż przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków i aczkolwiek ponosi on w płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za skutki wadliwego wykonywania przez kierowcę swych obowiązków, to obowiązujące prawo przewiduje możliwość wystąpienia przeciwko takiemu kierowcy ze stosownym powództwem o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez niego szkody w związku z nienależytym wykonywaniem obowiązków. Podkreślić nadto należy, iż wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Z faktu, iż w takim zakresie organy ustaleń nie poczyniły nie można, zatem wnosić o wadliwości podjętych przez organy decyzji. Przesłanką powyższej odpowiedzialności, jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez ustalony podmiot, w tym przypadku skarżącego, nałożonych przez wskazane przepisy prawa obowiązków. Skoro zatem, co trafnie ustaliły organy, przewóz drogowy wykonywany był przez skarżącego z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji to skutkiem takiego stanu rzeczy jest nałożenie kary w łącznej kwocie 7.950,00 zł. Przy czym, co należy ponownie podkreślić, nie jest w sprawie istotna okoliczność, czy przeciwko kierowcy, prowadzącemu pojazd przedsiębiorcy, prowadzone było postępowanie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i czy zakończyło się ono zastosowaniem środka przewidzianego przepisami Kodeksu wykroczeń. Ta okoliczność, bowiem pozostaje bez wpływu na toczące się przeciwko przedsiębiorcy postępowanie administracyjne i jego wynik. Nie można także podzielić poglądu skarżącego, że przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących wykonania tej usługi, albowiem ma możliwość zabezpieczenia swoich interesów w warunkach zawartej z nim umowy i należytego jej wykonania. W istocie bowiem kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia wykonuje jedynie jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Natomiast sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ winien zastosować w sprawie art. 92a ust. 4 omawianej ustawy i umorzyć postępowanie administracyjne stwierdzić należy, iż zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z art. 92a ust. 4 postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Natomiast ust. 5 wskazuje, iż przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter rażący, a w szczególności: 1) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) zostało popełnione wielokrotnie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, za wykonywanie obowiązków m.in., co do przestrzegania przepisów regulujących czas pracy, odpowiedzialność, co do zasady, ponoszą przedsiębiorcy korzystający z usług kierowców. Jedynie okoliczności jednoznacznie wskazujące na to, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, mogą uwolnić przedsiębiorcę od odpowiedzialności, przy czym przepisu tego nie stosuje się, jeżeli naruszenie ma charakter rażący, a w szczególności 1) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, 2) zostało popełnione wielokrotnie. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że naruszenia miały charakter rażący, bowiem skrócenie obowiązkowego wypoczynku dziennego oraz tygodniowego było znaczne, a czas dziennego prowadzenia pojazdu bez przerwy przekroczony został bardzo znacznie: o 16 godzin i 49 minut, o 2 godziny 54 minuty oraz o 4 godziny i 18 minut. To właśnie tego typu przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez wypoczynku są przyczyną katastrof drogowych. Organ nie naruszył, więc prawa obciążając odpowiedzialnością skarżącego, bowiem nie zostały wykazane żadne okoliczności wskazujące na możliwość uwolnienia go od odpowiedzialności, zaś wykazane naruszenia były rażące. Należy przypomnieć, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzeń unijnych, jest, co do zasady, oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest, bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Reasumując powyższe rozważania stanowisko organu I i II instancji, nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazane przepisy ustawy i aktów wykonawczych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący transport lub przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.