II SA/Lu 342/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi S. A. C. na § 20 uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. W dniu 24 lutego 2006 r. Rada Miejska w P. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) uchwałę Nr XXIX/199/06 w sprawie zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie Gminy P. Nie godząc się z zapisami § 20 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w uchwały S. C. pismem złożonym 13 marca 2008 r. w oparciu o treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o uchyleniu regulacji zawartej we wskazanym przepisie. Pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w P. udzieliła stronie odpowiedzi na jej wezwanie zaznaczając, iż zarzuty zawarte w wezwaniu są bezzasadne i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowego zapisu. Po otrzymaniu powyższego pisma, S. C. w dniu 29 kwietnia 2008 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na § 20 ust. 2 przywołanej na wstępie uchwały wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowego uregulowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż podejmując zaskarżoną część uchwały Rada Miejska w Poniatowej naruszyła przepisy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z treścią tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Natomiast zaskarżony § 20 ust. 2 regulaminu wydany w oparciu o przywołaną regulację stanowi, iż "utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione w mieście Poniatowa na obszarze osiedli: Osiedle Tysiąclecia, Nowe Miasto, Stare Miasto, Przedwiośnie, Przylesie oraz na terenie budynków mieszkalnych przy dawnych Zakładach EDA S.A. Ograniczenie to nie dotyczy parzystej numeracji nieruchomości przy ulicy Al. Wojska Polskiego. W związku z tym - zdaniem skarżącego - regulacja przepisu ustawy odmiennie niż to czyni zaskarżona treść uchwały stanowi, iż zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich może dotyczyć wyłącznie obszarów bądź poszczególnych nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej. Świadczy o tym wyrażenie "w tym", które odnosi się do części zdania przed przecinkiem, czyli do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, nie zaś do jakichkolwiek terenów. Jego działka położona na obszarze osiedla Stare Miasto, na której obecnie zabrania się mu utrzymywania kur nigdy nie służyła produkcji rolniczej, a co za tym idzie nie mogła być z tej produkcji wyłączona. Z tych względów kwestionowana część regulaminu wykracza poza zakres omawianego przepisu ustawy. Ponadto § 20 ust. 2 uchwały nie podaje granic wymienionych w nim części miasta. Skarżący przyznał, że "mniej więcej" wie, gdzie są te części miasta, ale nie zna dokładnego przebiegu ich granic. W jego ocenie nie powinno być tak, iż dla precyzyjnego ustalenia przebiegu granic części miasta, trzeba sięgać dodatkowo do jakiegoś innego aktu. Powyższe wady w ocenie skarżącego wskazują na istniejącą sprzeczność z prawem, co za tym idzie na nieważność przedmiotowego zapisu uchwały. W dalszej części skargi powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny podkreślił, iż bezspornym jest, że posiada interes prawny z zaskarżeniu uchwały, który to interes w bezpośredni sposób kwestionowany zapis narusza. Ponadto dodał, iż w oparciu o podważaną regulację został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w O. L. z dnia 17 grudnia 2007 r. co dodatkowo wskazuje na naruszenie jego interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w uchwały jako sprzecznego z prawem. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreśliła, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego położona jest na terenach: parków i zieleni publicznej urządzonej – symbol ZP. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zieleń parkowa, skwery, zieleńce, zieleń towarzysząca ciekom wodnym, wraz z zagospodarowaniem rzeki. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne zezwala na lokowanie pojedynczych obiektów kultury, parkingów i obiektów sportu i rekreacji. Powyższe zdaniem Rady wskazuje, iż przyczyną warunkującą wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z produkcji rolnej lub leśnej jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnoście zaś zarzutu nie określenia granic osiedli organ wskazał, iż granice te w sposób precyzyjny określa załącznik do uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 28 grudnia 1990 r. w sprawie utworzenia oraz określenia obszaru i granic sołectw i osiedli. Ponadto określone tam granice są spójne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto część graficzna planu miejscowego w sposób jednoznaczny pozwala określić granice osiedla Stare Miasto zarówno od strony lasów państwowych, jak i istniejących stawów. Ubocznie organ podniósł również, że skarżący został skazany wyrokiem sądu za naruszenie przepisów uchwały, a obecne podważanie jej regulacji nie może służyć zniesieniu penalizacji za naruszenie jego zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (co również zauważył skarżący) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Biorąc pod uwagę w/w przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą. Dokonując takiej analizy sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący miał legitymację do wystąpienia z taką skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze działania Rady Miejskiej w P. oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej prawa i obowiązku właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Bezspornym również jest, iż określenie zasad utrzymania czystości i porządku w gminie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Działanie takie niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Ponadto mając na względzie kryterium sądowej kontroli jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia zaznaczyć należy, iż obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w którego ramach rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. W ocenie Sądu taka okoliczność zaistniała w przedmiotowej sprawie, co oznacza, iż skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą skarżonej uchwały stanowi przepis art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z literalnego brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przywołany przepis zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy winna umieścić w tym regulaminie. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem skarżącego, że rada gminy uchwalając wspomniany regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu i zarazem zaskarżenia jest treść § 20 ust. 2 przedmiotowej uchwały wprowadzająca zakaz utrzymywania na określonych terenach gminy zwierząt gospodarskich. Zgodnie z treścią tej części uchwały "utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione w mieście Poniatowa na obszarze osiedli: Osiedle Tysiąclecia, Nowe Miasto, Stare Miasto, Przedwiośnie, Przylesie oraz na terenie budynków mieszkalnych przy dawnych Zakładach EDA S.A. Ograniczenie to nie dotyczy parzystej numeracji nieruchomości przy ulicy Al. Wojska Polskiego". Przywołana regulacja wskazuje zatem, iż została wydana w oparciu o treść art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W związku z tym do rozstrzygnięcia sporu niezbędne okazało się dokonanie wykładni wskazanego przepisu celem ustalenia jego normatywnego znaczenia. W ocenie skarżącego art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy stanowi, iż zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich może dotyczyć wyłącznie obszarów bądź poszczególnych nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej. Jego zdaniem wyrażenie "w tym" użyte w tym przepisie odnosi się do części zdania przed przecinkiem, czyli do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, nie zaś jakichkolwiek terenów. Jeśli miałoby być inaczej - zdaniem skarżącego - ustawodawca wyrażenie "w tym" zastąpiłby wyrażeniem "a także". W ocenie Sądu z powyższą argumentacją - która jest wynikiem błędnego rozumienia przepisu - nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż treść art. 4 ust. 2 pkt 7 upoważnia radę gminy do określenia i uregulowania kilku kwestii odrębnych, niezwiązanych ze sobą, aczkolwiek podmiotowo dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich. Bezspornym jest (czego nie kwestionuje również skarżący), iż rada gminy w oparciu o omawiany przepis posiada kompetencję do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7 in principio). W związku z tym wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich mogą odnosić się wyłącznie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej. Powierzenie radzie kompetencji do określania takich wymagań dla terenów nie wyłącznych z takiej produkcji tj. rolnych byłoby pozbawione jakiejkolwiek racjonalności. Sporna natomiast jest środkowa cześć przepisu mówiąca, już nie o określeniu wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt, lecz o całkowitym zakazie ich utrzymywania na określonych obszarach. W ocenie Sądu kompetencja organu do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich nie odnosi się - jak wskazuje skarżący - jedynie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej i z całą pewnością nie świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "w tym". Zwrot " w tym" nie odnosi się do części zdania przed przecinkiem, lecz poprzedzającej ją części zdania rozpoczynającej brzmienie ustępu drugiego. Norma zawarta w środkowej części przepisu nie ogranicza kompetencji organu do ustanowienia zakazu tylko na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, lecz rozszerza je także do innych terenów - i to właśnie w znaczeniu rozszerzającym należy interpretować zwrot "w tym". O takim rozumieniu przedmiotowego przepisu przekonuje również sama jego treść. W tym kontekście należy zaznaczyć, iż ustawodawca w jej środkowej części mówi o "określonych obszarach", a nie o określonych obszarach położonych na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej lub o określonych obszarach, o których mowa wcześniej. Ponadto nie bez znaczenia dla ustalenia znaczenia przepisu jest końcowa jego treść mówiąca o możliwości ustanowienia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich "w poszczególnych nieruchomościach". Użycie w przepisie zaimka "w" oznacza, iż ustawodawcy chodziło o nieruchomości budynkowe (art. 46 § 1 k.c. in medium), a nie nieruchomości gruntowe. Skoro jest mowa o nieruchomościach budynkowych, to trudno byłoby przyjąć, iż również do nich odnosi się wymóg wyłączenia z produkcji rolniczej. Należy pamiętać, iż wyłączyć z produkcji rolniczej można jedynie nieruchomość gruntową, a nie budynkową. Mając na względzie powyższą argumentację należało uznać, iż organ gminy miał uprawnienia do określenia obszarów, na których utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione i to bez względu na fakt czy obszary te zostały wyłączone wcześniej z produkcji rolniczej czy też nie. Skoro tak, to bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje tytuł rozdziału VIII zaskarżonej uchwały. Istotnie może on wskazywać, iż regulacje w nim zawarte odnoszą się tylko do wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jednakże należy pamiętać, iż nie tytuł rozdziału uchwały określa prawa i obowiązki skarżącego, lecz konkretny jej przepis. Z tych też względów należy przyjąć, iż nie tylko tytuł rozdziału nie wiąże strony, ale też nie można z niego wyprowadzać znaczenia przepisu zawartego w tym rozdziale. Ponadto bezpodstawny jest zarzut wskazujący, iż uchwała nie określa granic obszarów osiedli określonych w § 20 ust. 2, co czyni ją niewykonalną. W odpowiedzi na ten zarzut należy wskazać, iż treść art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie nakłada na radę gminy obowiązku wyznaczenia obszarów z jednoczesnym dokładnym określeniem granic i powierzchni tych obszarów. Rozwiązanie takie wskazuje, iż ustawodawca w tym zakresie odsyła do innych aktów prawa miejscowego, które regulują tą materię. W przedmiotowej sprawie jest to uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 28 listopada 1990 r. nr V/46/90 w sprawie utworzenia oraz określenia obszaru i granic sołectw i osiedli. Załącznik do tej uchwały w pkt 1 w sposób jasny i zrozumiały określa obszar i granice osiedla Stare Miasto, na którego obszarze położona jest działkę skarżącego. W związku z tym zbędne i prawnie niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwale kwestii uregulowanych w innych aktach stanowiących źródło prawa. Nadto jak wskazała Rada w odpowiedzi na skargę granice wyznaczone tą uchwałą są spójne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikają z graficznej części planu. Z tych też względów nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do tego, aby każdoczesny właściciel działek położonych na obszarach wymienionych w uchwale osiedli ustalił czy jego nieruchomość na takim obszarze jest położona. Podsumowując w ocenie Sądu omawiana ustawa zawiera upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego również w materii określenia obszarów, na których utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione i to niezależnie od tego czy obszary te zostały wyłączone z produkcji rolniczej. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona część uchwały nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)