II OSK 1952/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08 w sprawie ze skargi S. A. C. na § 20 uchwały Rada Miasta Poniatowa z dnia 24 lutego 2006 r. nr XXIX/199/06 w przedmiocie utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08 oddalił skargę S. C. na uchwałę Rady Miasta Poniatowa z 24 lutego 2006 r. nr XXIX/199/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawą skarżonej uchwały stanowi przepis art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Powołany art. 4 ust. 1 przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z literalnego brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przywołany przepis zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w tym regulaminie. Przy tym rada gminy nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. Zgodnie z treścią zaskarżonego § 20 ust. 2 przedmiotowej uchwały "utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione w mieście Poniatowa na obszarze osiedli: Osiedle Tysiąclecia, Nowe Miasto, Stare Miasto, Przedwiośnie, Przylesie oraz na terenie budynków mieszkalnych przy dawnych Zakładach [...] S.A. Ograniczenie to nie dotyczy parzystej numeracji nieruchomości przy ulicy Al. Wojska Polskiego". Został on wydany w oparciu o treść art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W ocenie skarżącego przepis ten stanowi, iż zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich może dotyczyć wyłącznie obszarów bądź poszczególnych nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej. Jego zdaniem, wyrażenie "w tym" użyte w tym przepisie odnosi się do części zdania przed przecinkiem, czyli do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, nie zaś jakichkolwiek terenów. Jeśli miałoby być inaczej ustawodawca wyrażenie "w tym" zastąpiłby wyrażeniem "a także". W ocenie Sądu z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, treść art. 4 ust. 2 pkt 7 upoważnia radę gminy do określenia i uregulowania kilku kwestii odrębnych, niezwiązanych ze sobą, aczkolwiek podmiotowo dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich. Bezspornym jest, iż rada gminy w oparciu o omawiany przepis posiada kompetencję do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7 in principio). W związku z tym wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich mogą odnosić się wyłącznie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej. Powierzenie radzie kompetencji do określania takich wymagań dla terenów niewyłącznych z takiej produkcji byłoby pozbawione jakiejkolwiek racjonalności. Sporna natomiast jest środkowa cześć przepisu mówiąca, już nie o określeniu wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt, lecz o całkowitym zakazie ich utrzymywania na określonych obszarach. Kompetencja organu do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich nie odnosi się - jak wskazuje skarżący - jedynie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej i z całą pewnością nie świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "w tym". Zwrot "w tym" nie odnosi się do części zdania przed przecinkiem, lecz poprzedzającej ją części zdania rozpoczynającej brzmienie ustępu drugiego. Norma zawarta w środkowej części przepisu nie ogranicza kompetencji organu do ustanowienia zakazu tylko na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, lecz rozszerza je także do innych terenów - i to właśnie w znaczeniu rozszerzającym należy interpretować zwrot "w tym". O takim rozumieniu przedmiotowego przepisu przekonuje również sama jego treść. W tym kontekście należy zaznaczyć, iż ustawodawca w jej środkowej części mówi o "określonych obszarach", a nie o określonych obszarach położonych na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej lub o określonych obszarach, o których mowa wcześniej. Ponadto, nie bez znaczenia dla ustalenia znaczenia przepisu jest końcowa jego część, mówiąca o możliwości ustanowienia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich "w poszczególnych nieruchomościach". Użycie w przepisie zaimka "w" oznacza, iż ustawodawcy chodziło o nieruchomości budynkowe (art. 46 § 1 k.c. in medium), a nie nieruchomości gruntowe. Skoro jest mowa o nieruchomościach budynkowych, to trudno byłoby przyjąć, iż również do nich odnosi się wymóg wyłączenia z produkcji rolniczej. Należy pamiętać, iż wyłączyć z produkcji rolniczej można jedynie nieruchomość gruntową, a nie budynkową. Mając na względzie powyższą argumentację uznano, iż organ gminy miał uprawnienia do określenia obszarów, na których utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione i to bez względu na fakt, czy obszary te zostały wyłączone wcześniej z produkcji rolniczej czy też nie. Skoro tak, to bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje tytuł rozdziału VIII zaskarżonej uchwały. Istotnie może on wskazywać, iż regulacje w nim zawarte odnoszą się tylko do wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jednakże, to nie tytuł rozdziału określa prawa i obowiązki skarżącego, lecz konkretny przepis. Z tych też względów przyjęto, iż nie tylko tytuł rozdziału nie wiąże strony, ale też nie można z niego wyprowadzać znaczenia przepisu zawartego w tym rozdziale. Ponadto bezpodstawny jest zarzut wskazujący, iż uchwała nie określa granic obszarów osiedli określonych w § 20 ust. 2, co czyni ją niewykonalną, ponieważ art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie nakłada na radę gminy obowiązku wyznaczenia obszarów z jednoczesnym dokładnym określeniem granic i powierzchni tych obszarów. Rozwiązanie takie wskazuje, iż ustawodawca w tym zakresie odsyła do innych aktów prawa miejscowego, które regulują tą materię. W przedmiotowej sprawie jest to uchwała Rady Miejskiej w Poniatowej z 28 listopada 1990 r. nr V/46/90 w sprawie utworzenia oraz określenia obszaru i granic sołectw i osiedli. Załącznik do tej uchwały w pkt 1 w sposób jasny i zrozumiały określa obszar i granice osiedla Stare Miasto, na którego obszarze położona jest działkę skarżącego. Zatem, zbędne i prawnie niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwale kwestii uregulowanych w innych aktach stanowiących źródło prawa. Granice wyznaczone tą uchwałą są spójne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikają z graficznej części planu. Dlatego nie ma żadnych obiektywnych przeszkód, aby każdoczesny właściciel działek położonych na obszarach wymienionych w uchwale ustalił, czy jego nieruchomość na takim obszarze jest położona. S. C. zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi: - naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd ten powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Poniatowej; - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez przyjęcie, że całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich odnosi się nie tylko do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, ale do wszystkich terenów, a zwrot "w tym" użyty w tym przepisie odnosi się nie do części zdania przed przecinkiem, ale do poprzedzającej części zdania, rozpoczynającego brzmienie ustępu drugiego; - błędną wykładnię § 20 ust. 2 w związku z brzmieniem tytułu Rozdziału VIII Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Poniatowa stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIX/199/06 Rady Miejskiej w Poniatowej przez przyjęcie, że wbrew wyraźnemu brzmieniu tego tytułu nie można wyprowadzać z niego "znaczenia przepisu zawartego w tym rozdziale". Należy właśnie interpretować przepis zawarty w rozdziale w oparciu o, między innymi, tytuł rozdziału. Nawet gdyby za WSA w Lublinie przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. nie ogranicza zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich tylko do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, ale można stosować go do każdego obszaru to tytuł rozdziału VIII cyt. Regulaminu wyraźnie zawęża zakaz zawarty w § 20 ust. 2 Regulaminu do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, co może wskazywać, że w chwili uchwalania Regulaminu Rada Miejska w Poniatowej tak rozumiała wskazany ustawowy przepis. Jeśli zaś nawet nie, to mogła ograniczyć zakres zakazu tylko do takich terenów, bo do niej należy ich określenie. Pogląd jakoby tytuł rozdziała aktu prawnego nie znaczył nic, jest odosobniony. Ponadto, zarzucono "jakoby pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Poniatowej z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia oraz określenia obszaru i granic sołectw i osiedli był, jak uznał WSA w Lublinie, jasny i zrozumiały. Stanowi on, że granicę "Starego Miasta" od południa i zachodu stanowi granica lasów państwowych. Tak określona granica jest ze swej natury płynna. Nie wynika wprost z samej uchwały (załącznika), bo brak do niej planu (mapy). Nie wiadomo, czy chodzi o granice lasów państwowych, które są własnością Państwa, czy np. są tylko w jego posiadaniu. Nie dookreśla granic powierzchnia 36 ha zawarta w omawianym punkcie załącznika, bo taka powierzchnia może być zawarta w niezliczonej ilości geometrycznych figur. Rada Miejska przemilczała zarzut, że po uchwaleniu uchwały z 28 listopada 1990 r. zmieniły się granice lasów państwowych w Poniatowej przez "wykrojenie" z nich własności nieruchomości, na której skarżący utrzymuje kury. Można więc i należy zasadnie pytać, czy ta nieruchomość okolona ze wszystkich stron lasem państwowym leży, czy nie na osiedlu "Stare Miasto". Może jest jakimś obszarem exterytorialnym? Wbrew zapatrywaniu WSA w Lublinie uważam, że wprost z Regulaminu powinien być rozpoznawany, identyfikowany teren (obszar), którego dotyczy zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, a to dlatego, że jest on aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy z 13 września 1996 r.) publikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa, aby ułatwić dostęp do tego aktu. Kiedy dla jego odczytania trzeba sięgać do niepublikowanej uchwały Rady Miejskiej w Poniatowej, traci znaczenie publikacja w DUW". Plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli posługuje się określeniem granic np. ,,Starego Miasta" powinien być oparty na granicach określonych w uchwale Rady Miejskiej w Poniatowej z 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia oraz określenia obszaru granic sołectw i osiedli. Ze względu na niedookreśloność tych granic w załączniku do tej uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co najmniej w części ,,samoistni" wyznacza te granice, co jest nieprawidłowością, niespójnością aktów prawnych tworzonych przez gminę. Odsyłanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "wyznaczającego granic" jest w niniejszej sprawie nieporozumieniem. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania przed WSA w Lublinie i w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu podniesiono, że zakres kwestionowanego przepisu regulaminu czytany w oparciu o tytuł rozdziału, w którym się znajduje, nie daje podstaw do egzekwowania kierowanego do mnie nakazu likwidacji hodowli kur. Wyraźnie stanowi on bowiem, że dotyczy tylko terenów wyłączonych z produkcji rolniczej. Miejsce, w którym utrzymywane są kury, nigdy nie służyło produkcji rolniczej, a co za tym idzie nie mogło być z takiej produkcji wyłączone. Art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie zawęża możliwość zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich do określonych obszarów znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Treści zawarte przy każdej jednostce redakcyjnej art. 4 ust. 2 ustawy, obok punktów i liter, są treściami samodzielnymi. W jaki sposób część zdania po przecinku zawarta w pkt 7 ustępu drugiego artykułu czwartego ma być tak związana z treścią wstępną art. 4 ust. 2 do dwukropka, aby dawała przepis, który chce widzieć WSA w Lublinie, tj. możliwość zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na każdym terenie gminy, a nie tylko na tym, który został wyłączony z produkcji rolniczej? W taki sposób można byłoby tworzyć dowolne układanki uzyskując oczekiwane treści. Nie podzielono wywodu WSA w Lublinie, że tylko do nieruchomości budynkowych, bo równie dobrze do nieruchomości gruntowych, ale też budynkowych, może w sposób niezbyt fortunny, do nieruchomości gruntowych, bo te mogą być przecież w przeważającej części zabudowane, ogrodzone i wówczas określenie "w nieruchomości" wydaje się do przyjęcia. Tak więc Ustawodawca słuszne nie chciał ustanawiania "hurtowych" zakazów. Powiedział: mogą być ustanawiane na określonych obszarach znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wówczas bez wskazywania na konkretne nieruchomości oraz w poszczególnych nieruchomościach. Tak zredagowany przepis daje możliwość ustanowienia zakazu w każdym miejscu gminy. Tytuł rozdziału VIII Regulaminu jest czymś więcej niż uprawdopodobnieniem, że Rada Miejska w Poniatowej rozumiała art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy tak jak to podniesiono w skardze. Jego treść może i powinna służyć interpretacji przepisów aktu, w którym jest on zawarty. Tak więc § 20 ust. 2 Regulaminu znajdujący się pod tytułem, który odnosi się wyłącznie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej określając dzielnice miasta, w których tych zwierząt utrzymywać nie można, odnosi się tylko do części tych dzielnic, które zostały wyłączone z produkcji rolniczej, bądź w przyszłości zostaną wyłączone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej to: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie dotyczącym postępowania cywilnego panuje niekwestionowany pogląd, że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji (nie można przywrócić terminu do uzupełnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie), co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną - por. postanowienie SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00 (OSNC 2001, nr 3, poz. 52). Pogląd ten został zaakceptowany w literaturze z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego - B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 426; A. Skoczylas: Glosa do postanowienia NSA z 16 marca 2004 r., FSK 209/04, OSP 2004, nr 6, poz. 73, J. P. Tarno: Odrzucenie skargi kasacyjnej, "Przegląd Podatkowy" 2005, nr 6, s. 33 i n., a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. przywołane wyżej postanowieniez 16 marca 2004 r., FSK 209/04. Przy tym, braki w zakresie wymagań materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej nie mogą być uzupełnione po upływie terminu do jej wniesienia. Ze względu na wymagania konstrukcyjne stawiane skardze kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, ponieważ nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, co czyni ją niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Brak ten stanowi samodzielną przesłankę odrzucenia skargi kasacyjnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało odrzucić.