I OSK 236/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 574/08 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od obciążenia M.W. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 564/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. nr [...], odmawiającą M.W., H.M.D. i T.T.D. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. M. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Dawni właściciele nieruchomości, Z. i A. małż. D. 17 listopada 1948 r. złożyli wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej, który został załatwiony odmownie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1950 r., utrzymanym w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1950 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność tych orzeczeń, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nieruchomość stanowi własność m.st. Warszawy. Rozpoznając wniosek b. właścicieli z dnia 17 listopada 1948 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że nieruchomość nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania, zaś z akt wynika, że na podstawie decyzji Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] marca 1953 r. została przejęta w zarząd przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową, a Prezydium Rady Narodowej w Warszawie, decyzją z dnia [...] grudnia 1960 r., postanowiło o przeniesieniu prawa własności na 80 lat na rzecz tej Spółdzielni, a stosowny akt notarialny został zawarty [...] października 1961 r. Na nieruchomości znajduje się wielorodzinny budynek mieszkalny, przekazany w użytkowanie wieczyste tejże Spółdzielni. W takim stanie rzeczy organy obu instancji uznały, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni uniemożliwia ustanowienie takiego prawa na rzecz następców prawnych byłych właścicieli i załatwiły wniosek z dnia 17 listopada 1948 r. odmownie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu M.W. wywodziła, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego umową notarialną zawartą na podstawie decyzji administracyjnej nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione i wyjaśnił: W sprawie zachodzą szczególne okoliczności. Jak bowiem wynika z jej akt nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym przez dotychczasowych właścicieli i przez Spółdzielnię Mieszkaniową "S.", Spółdzielnia otrzymała grunt w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, a następnie aktu notarialnego, na rzecz małż. D. zostało zasądzone odszkodowanie za wartość materiałów budowlanych, zaś od Spółdzielni na rzecz Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy kwotą odpowiadającą pierwszej racie ceny sprzedaży budynku na rzecz tej Spółdzielni. Dokumenty sprawy wskazują zatem bezspornie, że Spółdzielnia "S." jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej, a stan ten sprawia, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców b. właścicieli jest, jak słusznie oceniły organy, bezprzedmiotowe. Ten szczególny stan uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o ustanowienie prawa do gruntu, ale uzasadnił konieczność zaofiarowania przez Gminę, w miarę posiadania zapasów, innego gruntu o równej wartości, na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nierozważnie takiej możliwości przez organ naruszało ww. przepis, jak również doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nierozpatrzenie jej w kontekście całokształtu materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do nieodwracalności skutków prawnych to te okoliczności mają znaczenie tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym i zarzuty skargi w tej kwestii są chybione. Reprezentowany przez radcę prawnego, Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przez przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy nie rozważył możliwości zaoferowania stronie innego gruntu o równej wartości do czego był zobowiązany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce gruntami, roszczenia odszkodowawcze, o których mowa w art. 7 ust. 4 ww. dekretu wygasły, a to wygaszenie ma charakter trwały, pomimo utraty mocy obowiązującej ustawy, dokonanej obecnie obowiązującą ustawą o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła M.W. podkreślając, że twierdzenie o trwałym wygaszeniu roszczeń budzi poważne wątpliwości, gdyż w dniu orzekania przez organy cała ustawa o gospodarce gruntami utraciła moc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta ostatnia okoliczność w sprawie nie zachodzi, a zatem mogła ona być rozpoznana tylko co do naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o właściwości i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej "ustawa o gospodarce gruntami". Prezydent m.st. Warszawy zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędną wykładnię art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, uzasadniając to tym, że roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu wygasły na mocy art. 82 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważał zatem czy zarzut ten został prawidłowo sformułowany z punktu widzenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a., bowiem skoro roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu wygasły, może należałoby raczej zarzucić naruszenie tego przepisu przez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie. Jednak ustawa o gospodarce gruntami nie uchyliła art. 7 ust. 4 dekretu, ale wygasiła roszczenie w nim przewidziane, a wobec tego należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej został z formalnego punktu widzenia dobrze przytoczony. W szczególnej sytuacji jaka miała miejsce w sprawie, a co Wojewódzki Sąd zasadnie podkreślił, mógł on zastosować art. 7 ust. 4 dekretu, należało zatem rozważyć czy wyłożył go prawidłowo. Art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r., którym posługuje się skarżący kasacyjnie i będzie to czynić Naczelny Sąd Administracyjny, stanowił, iż z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. Ustawa ta, co wynika z jej przepisów uchylających, nie uchyliła dekretu, pozostaje on bowiem w mocy, ale wygasiła niektóre roszczenia w nim przewidziane, m.in. w art. 7 ust. 4. Takie unormowania oznaczają więc, że rozpoznając po dniu wejścia w życie tej ustawy wnioski dekretowe, złożone przez poprzednich właścicieli nieruchomości warszawskich, organy nie miały obowiązku stosować art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. Zresztą art. 7 ust. 5 i art. 8 były martwe od samego początku wobec nie wydania nigdy przepisów wykonawczych do dekretu, do czego obligował i czyni to nadal art. 9 dekretu, zawierający ogólne zasady w kwestii odszkodowań. Ustawa o gospodarce gruntami utraciła moc wobec uchylenia jej przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "ustawa o nieruchomościach". Wydawałoby się zatem, że można by mówić, iż odżyły roszczenia z art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. Jednak z treści art. 214 ust. 1 tej ustawy zdaje się wynikać, iż tak się nie stało. Stanowi on bowiem, że poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, jeśli złożyli oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Z kolei ust. 2 tego artykułu mówi, iż zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba osób nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Przepisy te można zatem rozumieć tak, że ustawa o nieruchomościach podtrzymała wygaśnięcie roszczeń przewidzianych w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu jednak w przypadkach przewidzianych w tymże art. 214 ust. 1 i 2 mogą być prowadzone sprawy o zwrot nieruchomości warszawskich, jeżeli nieruchomości te dają się zakwalifikować do wskazanych w tych przepisach warunków. Zgodzić należy się ze skarga kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wyjaśnił art. 7 ust. 4 dekretu, mając na uwadze ww. stan prawny. Podkreślić należy, że z uzasadnienia wyroku nie wynika czym Sąd ten kierował się uznając, że zaskarżone decyzje naruszają ten przepis, bowiem brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do ww. przepisów ustaw o gospodarce gruntami i nieruchomościach, dot. kwestii roszczeń uregulowanych tym przepisem. Prezydent m.st. Warszawy kategorycznie twierdzi w skardze kasacyjnej, iż roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu wygasły trwale, z czym nie zgadza się M.W., ale także mogłoby się wydawać, że i Wojewódzki Sąd, skoro uznał za naruszenie prawa nierozważenie przez tegoż Prezydenta możliwości zaofiarowania gruntu zamiennego. Jednak wobec zupełnego braku rozważań co do istnienia bądź nie roszczeń w związku z późniejszymi regulacjami prawnymi, nie można skontrolować w pełni poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd rozważy powyższe kwestie, czy i w jakim zakresie obowiązują roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu, czy też wygasły. Ze wskazanych wyżej przepisów ustaw o gospodarce gruntami i nieruchomościami nasuwa się nieodparcie wniosek, iż sankcjonują one niewykonanie obowiązku dotyczącego wydania aktu wykonawczego do dekretu, a tym samym to, że byłym właścicielom warszawskim nigdy nie wypłacono odszkodowań i dalej nie da się tego uczynić, ale także i to, że już same te przepisy, zwłaszcza dziś obowiązujący art. 214 ustawy o nieruchomościach, daje podstawy do nierównego traktowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Jeżeli dokonując rozważań na tle tych przepisów Wojewódzki Sąd dojdzie do takiego przekonania może dojść do wniosku, że istnieją poważne wątpliwości co do konstytucyjności tych przepisów tj. art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i art. 214 ust. 1 ustawy o nieruchomościach i wówczas skorzystać z przysługującego prawa zapytania o to. W sprawie niniejszej sytuacja istotnie jest szczególna, wobec zaszłości jakie wystąpiły jej rozwiązanie może zależeć od oceny co do konstytucyjności przepisów dotyczących roszczeń z art. 7 ust. 4 dekretu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a.