I SA/Wa 977/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzające z urzędu nieważności postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 2003 r. wyjaśniającego wątpliwości, co do treści orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. zatwierdzającego tabele stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadawanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych. Organ wskazał, że Komisja Prawa Autorskiego w dniu [...] lutego 2001 r. wydała orzeczenie zatwierdzające tabelę stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadawanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych. Na skutek wniosku Stowarzyszenia [...] o wyjaśnienie wątpliwości co do treści ww. orzeczenia, postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Komisja Prawa Autorskiego w składzie, który wydał orzeczenie z dnia [...] lutego 2001 r., dokonała wykładni jego treści. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Kultury stwierdził z urzędu nieważność postanowienia [...] października 2003 r., wskazując, iż decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] powołał Komisję Prawa Autorskiego na trzecią kadencję, w skład której nie został już powołany J. M., występujący w składzie Komisji wydającej postanowienie z dnia [...] października 2003 r. Na skutek wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 80, poz. 904 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa") przyznała kompetencje do orzekania siedmioosobowym składom orzekającym złożonym z powołanych przez Ministra Kultury członków Komisji Prawa Autorskiego i tylko taki skład orzekający może wydać orzeczenie o zatwierdzeniu tabel. Arbitrzy wybrani do składu orzekającego muszą być członkami Komisji Prawa Autorskiego, natomiast mandat członka trwa trzy lata. J. M. nie został powołany decyzją Ministra Kultury z dnia [...] października 2001 r. do składu Komisji trzeciej kadencji, a zatem nie był uprawniony do wydania postanowienia w dniu [...] października 2003 r. Każdy z arbitrów może bowiem orzekać w składach orzekających jedynie w trakcie trwania mandatu członka Komisji Prawa Autorskiego. Wygaśnięcie mandatu należy utożsamiać z wygaśnięciem pełnomocnictwa do działania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie powyższych postanowień Ministra Kultury w całości jako rażąco naruszających przepisy prawa, a w szczególności art. 108 ustawy. Zdaniem skarżącego mandat trzyletni członka Komisji odnosi się nie do udziału w zespole orzekającym, a do pozostawania na liście arbitrów. Osoba ważnie wybrana w charakterze członka zespołu, pełni tę funkcję do wyczerpania czynności organu, do którego została wyznaczona. Nie ma podstaw do twierdzenia, że osoba wybrana w skład zespołu orzekającego w danej sprawie traci mandat wynikający z ważnie dokonanego wyboru do orzekania, ze względu na późniejsze losy listy arbitrów, z której dokonano wyboru. Kadencyjność powinna być odnoszona do składu listy arbitrów i do dopuszczalności powołania z tej listy składu orzekającego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1211/04 stwierdził, że wydanie przez organ kolegialny orzeczenia w wadliwym składzie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, przepisy kompetencyjne mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i ich naruszenie powoduje nieważność aktu, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że wybór ustalonej ustawowo liczby członków Komisji jest dokonywany przez Ministra na kolejne 3-letnie kadencje i jest ściśle związany ze sprawowaniem mandatu członka Komisji, zatem wybór arbitra do konkretnego zespołu orzekającego jest możliwy tylko spośród grona osób sprawujących mandat członka Komisji, a umocowania prawne do działania w składzie zespołu orzekającego i wydawania orzeczeń obowiązuje w okresie posiadania statusu członka Komisji i jest ściśle związane ze sprawowaniem mandatu członka Komisji. Zdaniem Sądu upływ trzyletniej kadencji członka komisji wywiera ten skutek, że jego mandat wygasa, a powołany do składu orzekającego arbiter, którego kadencja się kończy z upływem wskazanego okresu traci status członka komisji. Utrata mandatu powoduje utratę kompetencji do dokonywania czynności związanych z jego sprawowaniem. Wobec niepowołania J. M. do składu arbitrów trzeciej kadencji, jego mandat wygasł wraz z upływem członkostwa Komisji Prawa Autorskiego drugiej kadencji, a tym samym nie posiadał on legitymacji prawnej do brania udziału w postępowaniu prowadzonym przez zespół orzekający i wydania postanowienia z dnia [...] października 2003 r. Na skutek skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 347/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo tego, iż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych utracił już moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. (SK 40/2004), to Sąd I instancji nie rozważył konsekwencji prawnych tego wyroku dla rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że zasadnie Sąd I instancji uznał Komisję Prawa Autorskiego za kolegialny organ administracji publicznej, działający w składach siedmio lub trzyosobowych, wyznaczonych przez właściwe organy, a nie za bliżej nieokreśloną prawnie "listę" arbitrów. Przesądza o tym wprost art. 108 ust. 1 ustawy. Taki też charakter Komisji wynika z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że Komisja jest organem władzy publicznej, działającym tak jak organ administracji publicznej, kierującym się interesem publicznym i podejmującym władcze rozstrzygnięcia, niezależnie od tego jak ustalany jest jej skład i sposób powoływania. Mandat członka Komisji Prawa Autorskiego trwa tak długo jak długo trwa kadencja tego organu. Z chwilą zakończenia kadencji Komisji mandat arbitra wygasał, a brak mandatu czynił niedopuszczalnym dalszy udział osoby niewybranej do nowego składu, w pracy składu orzekającego, powołanego w poprzedniej kadencji. Działanie składów orzekających jest ściśle powiązane z posiadaniem przez ich członków mandatu członka Komisji. Ciągłość działania organu administracji wyraża się właśnie w powoływaniu Komisji na kolejne kadencje i wyznaczaniu składów orzekających z nowego grona arbitrów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, naruszył przepis art. 108 ust. 3 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz.U. Nr 138, poz. 736, powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Minister, określając bowiem w rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 1994 r. kadencję Komisji Prawa Autorskiego, wykroczył poza zakres upoważnienia udzielonego mu przepisem art. 108 ust. 9 ustawy. Brak odniesienia się natomiast przez Sąd I instancji do kluczowego zagadnienia kadencji Komisji w odniesieniu do regulacji zawartej w rozporządzeniu (i braku takiej regulacji w ustawie) musi być potraktowany jako naruszenie prawa wynikające z niezastosowania przepisów prawa materialnego (tj. art. 108 ust. 9 ustawy i § 4 rozporządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej określana p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej. Zatem obowiązkiem sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest rozważenie konsekwencji prawnych wynikających z wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 24 stycznia 2006 roku. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] maja 2004 roku oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 roku zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] maja 2004 roku utrzymało w mocy postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2004 roku wydane w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 2003 roku, wyjaśniającego wątpliwości co do treści orzeczenia Komisji z dnia [...] lutego 2001 roku. Powodem stwierdzenia nieważności tego postanowienia przez organ administracji było rażące naruszenie prawa, polegające na jego wydaniu przez organ kolegialny w niewłaściwym składzie. Orzeczenie z dnia [...] lutego 2001 roku wydał siedmioosobowy skład Komisji Prawa Autorskiego drugiej kadencji. W dniu 10 października 2001 roku Minister Kultury powołał Komisję na trzecią kadencję. Do składu tej komisji nie został powołany J. M., który brał udział w wydawaniu postanowienia wyjaśniającego wątpliwości z dnia [...] października 2003 roku. Należy w tym miejscu zauważyć, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 2001 roku Komisja Prawa Autorskiego na podstawie art. 108 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku zatwierdziła stawkę wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych. Art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2006 roku określał, że komisja w składzie sześciu arbitrów oraz przewodniczącego jako superarbitra, wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z grona arbitrów, zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych, wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, a także wskazuje organizację właściwą w rozumieniu art. 107. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/2004, stwierdził, że ww. art. jest niezgodny z art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. Konstytucji i traci moc obowiązującą z dniem 1 września 2006 roku. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada reprezentatywności składu komisji ma znaczenie przede wszystkim dla akceptacji jej rozstrzygnięć przez przyszłych uczestników obrotu . Reprezentatywny skład komisji nie ma bowiem służyć równoważeniu przeciwstawnych interesów stron, lecz dostarczaniu wiedzy, w oparciu o którą organ ten jest w stanie lepiej rozstrzygać . Niewątpliwie zatem w składzie konkretnej Komisji winni zasiadać przedstawiciele nadawców. Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że powodem uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych za niekonstytucyjny było ustalanie niereprezentatywnego składu Komisji Prawa Autorskiego. Z kolei powodem stwierdzenie przez Ministra Kultury nieważności postanowienia z dnia [...] października 2003 roku było jego wydanie przez skład ustalany na podstawie przepisu art. 108 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku. Zgodnie z przepisem art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują miedzy innymi kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Co do zasady kontrola ta prowadzona jest w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie rozstrzygania sprawy. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Sąd rozstrzygając sprawę będzie bowiem zobowiązany uwzględnić zaistniałe już po wydaniu kontrolowanego orzeczenia okoliczności, które dostarczałyby podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej (postanowienia) w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji, uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego (vide: wydany w analogicznej sprawie wyrok Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 375/00, LEX nr 76114). Nie jest przy tym istotne, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie istniała w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Jak się bowiem przyjmuje (np. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000, nr 1, poz. 16), mimo że podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie istnieje w chwili wydawania decyzji, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności podstawy prawnej decyzji z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przesądza o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej i powinno powodować jej uchylenie przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie zachodzi przewidziana w art. 145a § 1 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania, co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić dyrektywy płynące z treści przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 roku (SK 40/2004) . Na marginesie należy zauważyć, że sąd nie widział podstaw do występowania z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia ( Dz. U. Nr 138, poz. 736 ), gdyż prawo do wystąpienia z takim wnioskiem przysługuje również skarżącemu.