IV SA/Wa 1070/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...); Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], na podstawie art. 158 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1981 r. nr [...] orzekł, że w/w decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina Z., stała się własnością osób trzecich i nie jest możliwe przywrócenie przez organ administracji publicznej stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy: Naczelnik Gminy Z. decyzją z dnia [...] października 1981 r., działając na wniosek W. R. z dnia [...] stycznia 1981 r., na podstawie dołączonej do wniosku kopii wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] maja 1947 r. Nr Rep. [...], orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze gruntów obrębu [...], gmina Z., polegającej na przeniesieniu z jednostki rejestrowej nr [...] działki nr [...] o pow. 0,5001 ha, pozostającej we władaniu W. G., do jednostki rejestrowej nr [...], w której jako osoba władająca gruntem wskazany był W. R. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r., skierowanym do Starosty [...], W. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy Z. podnosząc, iż działka nr [...] stanowi jej własność od 1962 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ właściwy w sprawie - Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - zawiadomił strony 0 wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1981 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. organ nadzoru stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian Sygn. akt IV SA/Wa 1070/08 w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. Nr 27, poz. 159 z późn. zm.) w przypadku, gdy zmiana w ewidencji gruntów i budynków dotyczy osoby władającej gruntem lub budynkiem, obowiązek zgłoszenia zmiany ciąży na osobie, która weszła we władanie gruntu lub budynku. W sytuacji natomiast, gdy zmiana taka nastąpiła na podstawie ustnej umowy i przepisy zezwalają na zawarcie umowy bez zachowania formy pisemnej, zgłoszenie zmiany powinno być dokonane nie tylko przez osobę aktualnie władającą gruntem lub budynkiem, lecz i przez drugą stronę. W ocenie Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ dokonujący zmian w rejestrze gruntów nie spełnił wówczas powyższego warunku, jak również nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do tego, by zgłoszenia na piśmie lub do protokołu dokonała też druga strona, czyli W. G. Ponadto organ stwierdził, że mocą aktu notarialnego z 1947 roku tytuł własności do nieruchomości zapisanych w tabelach likwidacyjnych wsi B., B. nabyła L. R. [...] i bez wykazu synchronizacyjnego nawiązującego do nowej ewidencji orzeczono w decyzji o władaniu działką nr [...] na rzecz W. R., dopisując tą działkę do jednostki rejestrowej, w której był już wykazany jako właściciel i władający innymi działkami. Organ podniósł również, że badana decyzja nie zawiera wszystkich składników określonych wówczas w art. 97 § 1 kpa np. brak jest oznaczenia organu administracji publicznej, który wydał przedmiotową decyzję. Reasumując powyższe rozważania organ stwierdził, że pomimo iż decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1981 r. jest decyzją wadliwą i narusza obowiązujące wówczas prawo, to jednak nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż wystąpiła przesłanka negatywna w postaci nieodwracalnego skutku prawnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez W. G., Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił powyższą decyzję Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że pismo z dnia [...] października 1981 r. zatytułowane "decyzja w sprawie zmian w rejestrze gruntów", które organ pierwszej instancji uznał za decyzję Naczelnika Gminy Z. i na jego podstawie Sygn. akt IV SA/Wa 1070/08 wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, nie zawiera jednego z niezbędnych elementów, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa, tj. oznaczenia organu wydającego decyzję. Organ podniósł także, że pismo to nie posiada pieczęci nagłówkowej organu, w treści również nie jest wymieniony organ, od którego to pismo pochodzi. Opatrzone jest ono tylko nieczytelnym podpisem, bez podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. W ocenie organu uniemożliwia to stwierdzenie od jakiego organu pismo to pochodzi, a co za tym idzie, nie jest możliwe uznanie go za decyzję administracyjną. Organ stwierdził także, iż zawarta w piśmie data oraz nazwa miejscowości pozwalają ustalić na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, że organem właściwym do rozpatrzenia spraw związanych z ewidencją gruntów i budynków był Naczelnik Gminy Z., to jednak na podstawie powyższego nie można uznać, że pismo to zawiera oznaczenie organu, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa. W związku z powyższym Główny Geodeta Kraju stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1981 r. należy uznać za bezprzedmiotowe, gdyż nie było przedmiotu tego postępowania w postaci decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. Skarżąca podniosła, że Urząd Gminy Z. w oparciu o fałszywy wniosek W. i L. R. dokonał zmian w rejestrze gruntów, w wyniku których pozbawiona została władania działką nr [...]. W. G. stwierdziła także, że nie została powiadomiona o toczącym się przed Urzędem Gminy Z. postępowaniu, pomimo że figurowała w rejestrze gruntów jako władająca przedmiotową działką. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Stwierdził również, że zarzuty W. G. zawarte w skardze nie odnoszą się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sygn. akt IV SA/Wa 1070/08 Uprawienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Zadaniem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Obowiązkiem organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jest należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 kpa nakładają na organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. Lex nr 1543146). Przez pojęcie dowodu należy rozumieć "środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach" (W. Siedlecki, Postępowanie Sygn. akt IV SA/Wa 1070/08 cywilne, Warszawa 1972, str. 301). Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż organ odwoławczy słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1981 r., nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, z uwagi na braki w zakresie oznaczenia organu wydającego decyzję oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, nie można ustalić przez kogo została wydana. Prawidłowo wydana decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie organu administracji, który ją wydał oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby ( adresu). Zgodnie z orzecznictwem sądowym zarówno brak oznaczenia organu, jak również prawidłowego podpisu osoby upoważnionej pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982r., I SA 547/82, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997r., I SA/Kr 88/97, Wspólnota 1998, nr1,s. 26). W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi znajduje się " decyzja w sprawie zmian w rejestrze gruntów " w formie standardowego druku opracowanego przez Ministerstwo Finansów ([...]), który wypełniony został odręcznie w zakresie: miejscowości - " Z." i daty wydania -"[...]" , numeru decyzji - " [...]" , wskazania wnioskodawcy -"R. W." , obrębu w rejestrze gruntów - "[...] gminy Z.", podstawy wprowadzenia zmian - " akt not. Nr [...] z dnia [...]", podmiotów otrzymujących decyzję oraz w miejscu podpisu i stanowiska - widnieje nieczytelny podpis. Na odwrocie druku decyzji odręcznie wypełniono tabele obrazujące dokonane zmiany w ewidencji gruntów, polegające na odpisaniu G. W. władającej gruntami z jednostki rejestrowej nr [...] gruntów ornych klasy III A o pow. 0,50 ha i dopisaniu ich W. R. władającemu gruntami jednostki rejestrowej nr [...]. Na końcu druku decyzji widnieje nieczytelny podpis. Sygn. akt IV SA/Wa 1070/08 W tym miejscu należy zauważyć ,iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się kserokopie dokumentów geodezyjnych poświadczone za zgodność z oryginałem przez Starostwo Powiatowe w [...] wskazujące, iż w ewidencji gruntów dokonano zmian zgodnie z treścią kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] października 1981 r. Ponadto treść pisma Starosty [...] z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] potwierdza, że w 1981 roku do operatu ewidencji gruntów obręb [...] (zmiana nr [...]) zostały złożone dokumenty przez W. R. Jak wynika z kolei z odpowiedniego wyciągu z rejestru gruntów (oznaczonego "[...]"), dotyczącego W. R., wymienionego jako osoba władająca gruntem objętym numerem jednostki rejestrowej nr [...], zmiana oznaczona numerem wykazu [...] miała miejsce w 1981 r. i polegała na odpisaniu z jednostki rejestrowej nr [...] i wprowadzeniu do jednostki rejestrowej nr [...] gruntów ornych klasy III a o powierzchni 0,5001 ha. Dokonanie w sposób powyżej opisany zmian w 1981 roku w rejestrze gruntów znajduje odzwierciedlenie również w zapisach wyciągu z rejestru odnoszącego się do jednostki rejestrowej nr [...], oznaczonego symbolem "[...]", według którego W. G. figurująca dotychczas jako osoba władająca gruntem, tj. działką o nr [...] o powierzchni 0,5001 ha gruntów ornych klasy III a, została wykreślona z rejestru, a grunty dopisane zostały do jednostki rejestrowej nr [...]. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują na konieczność przeprowadzenia przez organ administracyjny czynności w celu odnalezienia egzemplarza kontrolowanej decyzji nie zawierającej wyżej wskazanych braków. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, co stanowi obrazę art. 7, i 77 § 1 kpa, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji przeprowadzą postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 80 kpa , przy czym w pierwszej kolejności podejmą działania celem odnalezienia przedmiotowej decyzji, a następnie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.